Игорь Манылов: Путь развития строительного комплекса – во всеобщей интеграции процессов

В преддверии РИСФ-2017, одного из важнейших событий в строительной отрасли страны, Игорь Манылов, начальник Главгосэкспертизы России, в эксклюзивном интервью порталу STROY.EXPERT рассказал о ближайших планах Главгосэкспертизы России, формировании ФГИС ценообразования в строительстве, Едином реестре заключений государственной экспертизы, а также о том, чего не хватает стройкомплексу РФ для более успешной работы каждого из его членов.

---

Игорь Евгеньевич, в чем заключаются особенности работы Главгосэкспертизы и строительной экспертизы в целом в нашей стране?

Работа Главгосэкспертизы России составляет важнейший элемент инвестиционного процесса. При этом Главгосэкспертиза осуществляет свою деятельность в интересах общества и государства. На наших экспертов возложено сразу несколько ключевых задач: это и государственная экспертиза проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий, и проверка достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства. Эксперты проверяют проектно-сметную документацию с тем, чтобы выявить аварийно-опасные решения и добиться принятия оптимальных и эффективных, а также не допустить необоснованного расходования бюджетных средств.

Во многих государствах процесс строительства объекта промышленного или гражданского назначения выстроен как единая цепочка независимо от количества участников, осуществляющих последовательные шаги - от разработки инвестиционного замысла, подготовки проектной документации и ее экспертизы до строительства и ввода объекта в эксплуатацию. У нас уровень интеграции пока не такой высокий.

Особые условия в строительстве создают у нас и такие факторы, как масштаб объемов капитального строительства, которое финансируется из федерального бюджета. К примеру, объем бюджетных инвестиций, который проходит только через Главгосэкспертизу России, составляет более 1,5 трлн рублей в год. Поскольку в отношении бюджетных средств всегда действуют более строгие правила - и с точки зрения оптимального проектирования, и с точки зрения экономической оптимизации бюджетных расходов, это оказывает влияние и на строительный процесс.

В чем цель создания Единого реестра заключений государственной экспертизы (ЕГРЗ)?

Институт типового проектирования, который действовал еще в Советском Союзе, к сожалению, ушел в прошлое, а альтернативная система так и не была создана. В итоге отсутствие достоверной и систематизированной информации о проектной документации, получившей положительное заключение экспертизы, приводит к тому, что во многих случаях государство вкладывает миллиарды рублей в разработку, по сути, одного и того же. То есть за государственный счет реализуется огромное количество идентичных проектов. При этом по ним каждый раз разрабатывается новая проектная документация, несмотря на то, что уже десятки схожих по своим параметрам объектов проверено и построено, и можно было бы просто адаптировать имеющиеся аналогичные проекты. Сейчас даже сложно понять, сколько государственных денег вложено в тот или иной тип сооружений, например, школы или иные социальные объекты. Для этого понадобится обратиться в несколько десятков различных организаций, которые должны заглянуть каждая в свой реестр, что предполагает объединение усилий большого количества участников и требует значительных затрат.

Структура Единого реестра заключений подразумевает формирование базы данных проектов-аналогов в разрезе технико-экономических показателей объектов капитального строительства, стоимости строительства и условий размещения объекта. Это позволит застройщикам осуществлять поиск необходимой проектной документации в целях планирования капитальных вложений.

ЕГРЗ должен стать эффективным инструментом для поиска заказчиками информации о проектах-аналогах для сравнительной оценки эффективности планируемого к реализации проекта (в том числе о стоимости таких проектов, с учетом поправки на особенности места размещения объекта, климатические и иные природные условия и т.д.). Для государственных заказчиков Единый реестр заключений будет содержать консолидированную информацию об экономически эффективной проектной документации повторного применения, подлежащей обязательному применению при проектировании объектов за счет бюджетных средств и средств организаций, указанных в части 2 статьи 48.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Так как в ЕГРЗ также будут и сведения о лицах, уполномоченных на распоряжение исключительным правом на проектную документацию, либо правом на ее многократное использование, в том числе для подготовки на ее основе проектной документации, это позволит получить доступ к проектной документации непосредственно из реестра без необходимости обращения в организации, где хранится документация.

Раскрытие и использование уже имеющейся информации, в том числе при подготовке нового проекта на базе успешно реализованного, поможет сократить как временные, так и финансовые затраты, оптимизировать не только процесс разработки и реализации проекта, но и проведения государственной экспертизы.

Создание базы данных о проектах-аналогах позволит оптимизировать деятельность органов власти, осуществляющих оценку эффективности инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств бюджетов, направляемых на капитальные вложения, поскольку одним из важнейших элементов проверки является сравнение планируемого к возведению объекта с аналогичными, уже реализованными проектами. Такое сравнение является корректным только в случае, если обеспечивается максимальное совпадение характеристик объектов (в том числе по мощности, функциональному назначению основным (принципиальным) конструктивным и планировочным решениям, отсутствие полноценной базы аналогов делает для государственного заказчика подбор объекта - аналога непростой задачей.

Ведение Единого реестра заключений направлено и на совершенствование механизмов получения информации о результатах экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий, что создаст условия проведения дальнейшей работы, в том числе, по сокращению перечня документов, представляемых застройщиком (техническим заказчиком) в различные органы власти и организации, за счет обеспечения возможности истребования необходимых сведений о проектах и заключениях экспертизы в электронном виде, в том числе посредством системы межведомственного электронного взаимодействия. Также возникнут возможности получения органами государственной власти, органами местного самоуправления и заинтересованными лицами сведений о заключениях государственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий в электронном виде в режиме одного окна, независимо от местонахождения экспертной организации, ее ведомственной принадлежности и уровня ее информатизации.

Кроме того, консолидация данных в электронной форме о проектной документации и результатах инженерных изысканий в ЕГРЗ может привести к возможности исключения необходимости хранения одной и той же информации в разных информационных ресурсах - информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, архивах органов, осуществляющих контрольно-надзорную и разрешительную деятельность, архивах застройщиков и других – что, в свою очередь, позволит повысить уровень информатизации строительной отрасли в целом.

Еще одним важным результатом создания базы данных проектов-аналогов будет являться обеспечение реализации постановления Правительства Российской Федерации от 31 марта 2017 г. № 389 «О порядке признания проектной документации повторного использования экономически эффективной проектной документацией повторного использования». Для признания проектной документации экономически эффективной Минстрою России необходимо осуществить отбор проектной документации из числа включенных в ЕГРЗ исходя из целесообразности ее отнесения к экономически эффективной и, при необходимости, собрать дополнительные сведения и документы в случае их отсутствия в ЕГРЗ. По мере формирования Единого реестра заключений все необходимые данные будут консолидироваться в одном информационном ресурсе. Также ЕГРЗ предоставит Минстрою необходимый инструментарий для формирования статистической отчетности и аналитической информации о строительном комплексе, деятельности экспертных организаций, в том числе по исполнению соответствующих полномочий, делегированных Российской Федерацией на уровень субъектов Российской Федерации.

Что ЕГРЗ даст экспертам?

За год по итогам проведения экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, а также проверки достоверности определения сметной стоимости экспертные организации выпускают почти 80 000 заключений. Это означает, что по мере заполнения реестра, в нем будет собираться огромная база знаний, которую мы сможем анализировать и обрабатывать.

Формирование базы данных проектов-аналогов позволит создать дополнительные условия и для реформирования системы ценообразования и сметного нормирования в строительстве, в частности при формировании ресурсно-технологических моделей и разработке укрупненных нормативов цены строительства.

По каким критериям проекты будут относить к типовым?

В Градостроительный кодекс введено понятие экономически эффективной проектной документации повторного использования. Государство нуждается в механизмах, которые позволили бы оценить эффективность инвестиций в объекты капитального строительства, расходования бюджетных средств. Один из таких механизмов - введение обязательности использования экономически эффективных проектов повторного применения при проектировании объектов капитального строительства за счет бюджетных средств и средств юридических лиц, указанных в части 2 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Что касается критериев, они уже установлены Правительством Российской Федерации: первое – сметная стоимость строительства не должна превышать предполагаемую (предельную) стоимость строительства, определенную с применением утвержденных Минстроем России укрупненных нормативов цены строительства, а в случае отсутствия таких нормативов – сметную стоимость объектов-аналогов, второе – это соответствие определенному классу энергосбережения. Кроме этого, решение о признании проектной документации экономически эффективной может быть принято Минстроем России только при условии:

• документального подтверждения передачи исключительного права на проектную документацию либо права на ее многократное использование (в том числе для подготовки на ее основе проектной документации) Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию;

• сведения представлены по установленной форме и их достоверность установлена подтверждающими документами;

• заключение государственной экспертизы проектной документации повторного использования и заключение о достоверности определения сметной стоимости строительства объекта капитального строительства соответствуют требованиям к содержанию и порядку их оформления, установленным Правительством Российской Федерации.

Ранее, как мы знаем, возникали проблемы с рядом проектов, которые, хотя и были разработаны за государственный счет, но интеллектуальные права на них принадлежали разным юридическим лицам. Таким образом, еще одним важным критерием определения проекта в качестве типового при занесении в ЕГРЗ становится обеспечение передачи прав именно государству.

При этом в процессе выбора (с учетом максимально широкого спектра проектов, которые могут быть признаны экономически эффективными) должны учитываться различные факторы, связанные в том числе с функциональным назначением объекта капитального строительства, его размещением и т.д.

Говоря о Федеральной государственной информационной системе ценообразования (ФГИС ЦС) в строительстве, могли бы Вы дать прогноз, когда она будет запущена?

От советского прошлого нам досталась система ценообразования, основанная на базисно-индексном методе, которая предполагает наличие огромного количества институтов, занимающихся анализом нормирования, мониторингом затрат на строительство, обобщением, систематизацией, изданием соответствующих сборников и т.д. Многие данные приходится актуализировать с помощью специальных индексов.

Однако сейчас Минстроем России и профильными ведомствами принята концепция, которая заключается в том, что в основе ценообразования будет лежать реальный мониторинг цен. Это давняя мечта строителей – переход на такой ресурсный метод. Но идея эта должна реализовываться последовательно: путем внесения изменений в нормативную базу, разработки соответствующей информационной системы, принятия административных и организационных решений.

Учитывая, что вопрос необходимости реформирования системы ценообразования в строительстве у нас в стране несколько «перезрел», Правительством России поставлена задача перейти от одного метода к другому в самый короткий срок. Разработка самой концепции перехода, создания модели – ее нормативная, электронная и технологическая основы – все это осуществляется сегодня одновременно. Мы, как организация, которой переданы полномочия оператора данной системы, вынуждены действовать в экстремальных условиях. Учитывая профессионализм и опыт команды Главгосэкспертизы, слаженную работу с Минстроем и правительством, думаю, мы – все вместе - с этой задачей справимся.

На данный момент успешно завершено тестирование ФГИС ЦС. Приемочная комиссия Главгосэкспертизы подтвердила соответствие системы требованиям технического задания, что позволит обеспечить ввод ФГИС ЦС в эксплуатацию в срок, установленный Правительством Российской Федерации, - 30 сентября 2017 года.

Технически запуск системы – хотя работа и ведется в авральном режиме – не вызывает опасений. Сложнее с организационной составляющей. Предполагается, что участниками ФГИС ЦС одновременно станут десятки тысяч юридических лиц. При этом зачастую нам приходится сталкиваться с неточной информацией, которая содержится в перечне юридических лиц: данные часто отстают по времени, и в результате этого отставания их актуальность начинает хромать. Так что самые серьезные доработки, на мой взгляд, должны проводиться именно здесь по линии работы Росстата и Минстроя.

Не дожидаясь окончательного формирования ФГИС ЦС, мы по поручению вице-премьера Дмитрия Козака запустили работу с субъектами РФ по актуализации этих данных, по поиску и установлению контактов на местах. Кроме этого проводим работу по обучению: рассказываем про систему, которая создается, о том, как правильно с ней работать. Надеемся, что до конца года будут установлены рабочие связи со всеми потенциальными участниками и отлажены все технические вопросы.

ФГИС ЦС будет содержать перечень лиц, которые обязаны предоставлять информацию, предусмотренную частью 7 статьи 8.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, сметные нормативы, включенные в федеральный реестр сметных нормативов, методики определения сметных цен строительных ресурсов.

Уже в IV квартале 2017 года будут получены первые результаты мониторинга, а агрегированные данные - сметные цены строительных ресурсов, впервые размещенные во ФГИС ЦС 15 декабря 2017 года, - станут контентной частью всей системы ценообразования.

Нет ли опасений, что вся эта информационная машина начнет давать сбои?

При создании любой информационной системы подготовка к сбоям является обязательной частью работы. Нагрузочные испытания дали хорошие результаты. Наши специалисты уже поработали над тем, чтобы при чрезмерной нагрузке, а мы допускаем лавинообразный поток особенно в первое время пользования системой, ФГИС ЦС не будет впадать в нулевое состояние и останавливаться.

Кроме этого, сегодня есть технические решения, которые позволяют справиться с такого рода проблемами, и мы их также учитываем. А вот человеческий фактор, о котором я говорил выше, а также большое количество участников при полном отсутствии интеграции, - это проблема куда более серьезная, и сейчас нам нужно всем вместе заниматься ее решением.

Похожий опыт у Главгосэкспертизы, кажется, уже есть…

Да, в прошлом году у нас был опыт перехода государственных экспертных организаций к электронной форме подачи документов на проведение экспертизы (с 1 января 2017 года все региональные экспертные организации в обязательном порядке были переведены на оказание услуг в электронном виде – ред.). Опасений по поводу работы данной системы тоже было немало. Но, по большей части, я считаю, что наша команда, в том числе коллеги из регионов, с поставленной задачей справилась. На тот момент, когда до старта проекта оставалось четыре месяца, у организаций государственной экспертизы была всего лишь 50%-ная степень готовности. После того, как мы проделали соответствующую работу – создали горячую линию, провели ряд селекторов регионов с руководством Минстроя России, оказывали методическую поддержку регионам - наметилась положительная динамика. И уже к 1 января 2017 года процесс был полностью запущен.

Сейчас многие в сообществе обсуждают возможность перехода к концепции жизненного цикла зданий. Как Главгосэкспертиза участвует в разработке инициатив по поводу временного несоответствия применения в рамках одного объекта разных строительных материалов, имеющих разный срок эксплуатации?

Это не самый простой вопрос, решение которого требует системного подхода. К сожалению, в последнее время из сферы государственного регулирования строительной отрасли выпала тема учета эксплуатационных затрат. Даже при проверке достоверности определения сметной стоимости, эксплуатационные расходы и стоимость владения объектом в дальнейшем не учитывается. Поэтому пока Главгосэкспертиза России исходит из тех требований, которые сложились на сегодняшний день: если материалы соответствуют параметрам безопасности, технические решения все приняты правильно, нормативы соблюдены, то такой материал можно включать в смету. Прочность же строительного ресурса и срок его службы по методическим рекомендациям существенного влияния не оказывает.

Мы стремимся к тому, чтобы перейти к учету этих параметров. Но вопрос здесь не только в том, чтобы ввести правила, по которым можно будет строить объекты только с применением материалов схожего жизненного цикла. Тема эта гораздо шире и серьезней: и технологически, и методически. Как я уже отмечал, сегодня перед нами стоит задача внедрить в систему расчетов показатели по эксплуатационной части объектов строительства. Задача непростая и не сводится лишь к тому, чтобы принять некое количество нормативных актов, я бы даже сказал, это задача, которая требует не только нормативного, но прежде всего научно-технического решения.

То есть конкретных решений по тому, как будет реализовываться концепция жизненного цикла, пока нет?

Пока работа идет. Однако переход на электронику в области проектирования и экспертизы, создание единых информационных ресурсов в области строительства и ценообразования – это как раз самая необходимая часть новой системы. Когда мы интегрируем всю эту информацию, исключим ситуации дублирования на разных стадиях проектирования (этому будет во многом способствовать вводимый классификатор строительных ресурсов), тогда концепция постепенно начнет вырисовываться.

В чем цель создания Классификатора строительных материалов?

Это необходимый ресурс не только для тех, кто задумывает проект, но и тех, кто его проектирует, проверяет, строит и впоследствии эксплуатирует. Пока в условиях разрозненности каждый делает свое. Роль института экспертизы, а мы как раз находимся «в узком горлышке» между стадией проектирования и реализации, плюс обладаем отличным интеллектуальным ресурсом, - выступить интегратором данного процесса. В этом направлении мы и движемся.

К слову, учет эксплуатационных затрат при проектировании строительных объектов в единой системе ценообразования уже «зашит». Ведь если информация обо всех объектах, в которые вкладываются государственные деньги, обо всех технических решениях уже имеется, при этом такая информация доступна и ею можно легко оперировать, то, безусловно, становится проще добавить к проекту блок эксплуатационных затрат и учесть в конечном счете все аспекты жизненного цикла объекта.

Вопрос о будущем строительного комплекса России. Главгосэкспертиза заслуженно считается источником знаний в стройкомплексе. По какому пути, с точки зрения государственной экспертизы, должна пойти строительная отрасль?

Если говорить о внедрении системных подходов, необходимо, во-первых, вкладывать деньги в центры компетенции в строительстве, развивать интеллектуальные виды услуг, не бояться использовать зарубежный опыт, формировать современное регулирование. Например, мы до сих пор сокрушаемся по поводу того, что стеклянные навесные фасады являются предметом выработки и утверждения специальных технических условий. Хотя это уже давно стало общей практикой, и должны быть разработаны соответствующие нормы и своды правил.

Но это только одна сторона медали. Главная проблема заключается в том, что сегодня мы дезинтегрированы и демобилизованы. Каждый делает свою работу и «борется за свои пуговицы, чтобы они были намертво пришиты». При этом никто не думает о костюме в целом, а надо бы всем участникам строительного комплекса подумать об интеграции усилий. Как мне кажется, путь, по которому нам следует развиваться, – и мы в Главгосэкспертизе именно такой путь для себя определили в качестве приоритетного, – это не уход в сторону и попытка делать что-то резко по-другому, но учет накопленного потенциала и интеграция всех имеющихся ресурсов.

Еще с советских времен сохраняется неплохой потенциал в области строительной науки и строительных технологий, накоплен колоссальный опыт. Нам нужно обязательно его использовать. По всем задачам, которые сегодня возникают, будь то реновация, арендное жилье или ипотека, ответы в системе уже есть. Не нужно идти путем резкой мобилизации финансовых ресурсов в отдельные направления, например, арендное жилье или высотное строительство, поскольку все это - отдельные выплески несистемного подхода или краткосрочной кампании, которая не даст эффекта в перспективе. Даже информационные технологии я не склонен сегодня рассматривать как панацею от всех бед. Ведь, по сути, речь идет об обычном, хоть и электронном, зеркале, в котором отражаются реальные процессы. Только тогда, когда все процессы будут налажены и интегрированы, их электронное решение, одним из которых являются, например, технологии информационного моделирования, позволит быстро находить и вскрывать те или иные проблемы и так же быстро получать их решение.

Убежден, путь развития лежит в области всеобщей интеграции. Все решения есть, но они, как мозаика, разбросаны между разными уровнями, институтами, направлениями. Только когда они будут собраны в единый пазл, можно будет посмотреть на целостную картину и увидеть ответ.

Игорь Евгеньевич, и в заключение Ваши пожелания представителям строительной отрасли.

Хотел бы пожелать экспертам, проектировщикам, строителям, чтобы запускалось как можно больше объектов, чтобы работы всегда было много, а специалисты отрасли могли реконструировать старое и создавать новое.

Напомним, 20-21 сентября 2017 года на ВДНХ пройдет VI Российский инвестиционно-строительный форум (РИСФ-2017). В рамках форума Главгосэкспертиза России откроет консультационный центр и проведет круглые столы, посвященные вопросам прохождения государственной экспертизы в электронной форме, подготовки к работе с ЕГРЗ и информационного наполнения ФГИС ЦС.