Что не так с реформой института публичного сервитута в земельном законодательстве РФ?

13 июня 2017 года Госдумой РФ был рассмотрен проект Федерального закона об упрощенном строительстве, реконструкции, капремонта и эксплуатации линейных объектов. Одной из основных задач, на решение которой направлен данный законопроект, как нетрудно догадаться, является сокращение сроков и упрощение процедур согласования строительства линейных объектов. Как проходит реформа института публичного сервитута в земельном законодательстве РФ, - разбирает Игорь Чумаченко, партнер, руководитель практики «Недвижимость.Земля.Строительство» юридической фирмы VEGAS LEX.

---

По результатам рассмотрения проект ФЗ № 187920-7 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части упрощения строительства, реконструкции, капитального ремонта и (или) эксплуатации линейных объектов» был направлен Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации Федерального Собрания РФ, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ для подготовки отзывов, предложений и замечаний.

В пояснительной записке к проекту закона отмечается, что реформа земельного законодательства, реализованная посредством принятия Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", уже позволила сократить сроки оформления прав на земельные участки и строящиеся линейные объекты с 16 месяцев до 1 года.

Однако даже такое сокращение сроков не позволяет сетевым компаниям выполнить требования нормативных актов к срокам технологического присоединения объектов потребителей к инженерным коммуникациям, которые должны составлять максимум 4 месяца.

Для решения вышеуказанной задачи законопроект предусматривает внесение изменений в ряд законодательных актов Российской Федерации, включая Земельный, Градостроительный, Лесной кодексы Российской Федерации, Федеральные законы "О газоснабжении в Российской Федерации", "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", "О государственной регистрации недвижимости" и иные законы.

Остановимся на наиболее существенных изменениях, предлагаемых законопроектом, а именно изменениях в Земельный кодекс РФ, которыми учреждается правовой институт публичного сервитута, существенно отличающийся от одноименного института, предусмотренного действующим земельным законодательством.

Законопроект предусматривает дополнение Земельного кодекса РФ отдельной главой V.7, регулирующей основания и порядок установления "публичного сервитута в отношении земельных участков для их использования в отдельных целях". К таким целям относятся, например, строительство, реконструкция, капитальный ремонт, эксплуатация объектов электросетевого хозяйства, тепловых, водопроводных, канализационных сетей, линий и сооружений связи, объектов системы газоснабжения, устройство пересечения автомобильной дороги с железнодорожными путями и т.д.

Фактически предлагаемый законопроект изменяет содержание публичного сервитута. Так, в действующей редакции статьи 23 Земельного кодекса РФ публичный сервитут предполагает предоставление равной для всех лиц возможности пользования определенным образом соответствующим земельным участком. В свою очередь, концепция законопроекта подразумевает под публичным сервитутом, предусмотренным новой главой V.7, право ограниченного пользования юридического лица в целях размещения общественно значимых объектов (далее публичный сервитут в отношении земельных участков для их использования в отдельных целях, введение которого, согласно законопроекту, предполагается путем дополнения Земельного кодекса РФ главой V.7, именуется «Публичный сервитут»).

Кроме того, предлагаемые изменения в Земельный кодекс РФ внедряют упрощенную процедуру оформления Публичного сервитута, в частности возможность внесения в реестр сведений о границах действия Публичного сервитута вне зависимости от точных границ земельных участков и (или) наличия зарегистрированных прав на них. Это избавляет от необходимости проведения кадастровых работ и регистрационных действий, изменения категории земель и видов разрешенного использования земельных участков, что существенно сокращает срок и стоимость оформления доступа к земельным участкам.

Законопроектом предусмотрен следующий порядок и условия установления Публичного сервитута:

• Публичный сервитут устанавливается решением уполномоченного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления на основании ходатайства заинтересованного лица, например организации, являющейся субъектом естественных монополий, владельца объектов транспортной инфраструктуры, организации связи и др. Правообладатель земельного участка информируется о поступлении такого ходатайства, однако, законопроект не предусматривает для него возможности заявить возражения относительно поступившего ходатайства, которые должны быть учтены уполномоченным органом;

• в решении отражаются сведения об обладателе Публичного сервитута, сроке, на который устанавливается Публичный сервитут, расчет и порядок внесения платы за сервитут, описание местоположения границ действия Публичного сервитута и иные определенные в законе условия;

• после вынесения вышеуказанного решения обладатель Публичного сервитута направляет правообладателю земельного участка соглашение об осуществлении публичного сервитута, включающее условия, предусмотренные решением о его установлении. При этом законодатель не ограничивает круг вопросов, которые могут быть урегулированы таким соглашением;

• Публичный сервитут считается установленным со дня внесения сведений о нем в Единый государственный реестр недвижимости, которые вносятся на основании решения об установлении сервитута, поступившего в орган регистрации от органа, который вынес такое решение;

• законопроект предусматривает плату за установление Публичного сервитута в отношении земельного участка, находящегося как в государственной или муниципальной, так и в частной собственности. Размер платы за установление Публичного сервитута в отношении земельного участка, находящегося в частной собственности, подлежит определению в соответствии с Федеральным законом "Об оценочной деятельности в Российской Федерации";

• предусмотрены также предельные сроки для установления сервитута. Например, сервитут для целей строительства, ремонта и эксплуатации инженерных сетей должен составлять не менее 10 и не более 49 лет.

Правообладатель земельного участка вправе оспорить как само решение об установлении сервитута, так и условия соглашения об осуществлении Публичного сервитута, а также потребовать возмещения убытков, связанных с осуществлением деятельности, для обеспечения которой установлен сервитут; убытков, причиненных невозможностью для правообладателя исполнить обязательства перед третьими лицами; убытков, причиненных повреждением имущества. Правообладатель земельного участка вправе требовать его выкупа, если деятельность, для обеспечения которой установлен сервитут, сделала невозможным или существенно затруднила использование земельного участка или расположенного на нем объекта недвижимости.

Кроме того, сервитут не может быть установлен в отношении земельных участков, предназначенных для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, дачного хозяйства, садоводства и огородничества, за исключением случаев необходимости установления сервитута для подключения к инженерным сетям объектов, расположенных на таких земельных участках. Вышеуказанные условия отражают стремление законодателя обеспечить соблюдение баланса частных и публичных интересов при установлении Публичного сервитута. Вместе с тем законопроект содержит подходы и положения, вызвавшие критику в ходе его обсуждения как ущемляющие права и интересы правообладателей земельных участков.

Так, например, законопроект предусматривает право обладателя Публичного сервитута приступить к осуществлению деятельности, для обеспечения которой установлен Публичный сервитут, со дня подписания правообладателем земельного участка соглашения об осуществлении Публичного сервитута либо со дня внесения на депозит нотариуса платы за такой сервитут.

При этом законопроект не предоставляет правообладателю земельного участка правовых инструментов для эффективного обсуждения положений такого соглашения, определяющего важные аспекты взаимодействия сторон. Если правообладатель не оспорил решение об установлении сервитута в суде, то по истечении 30-дневного срока со дня получения правообладателем участка проекта соглашения обладатель сервитута вправе внести плату за сервитут на депозит нотариуса и приступить к деятельности, для которой был установлен сервитут, даже при недостижении сторонами согласия относительно условий соглашения. При этом график и сроки выполнения работ будут считаться согласованными.

Таким образом, по истечении 30 дней со дня получения правообладателем участка проекта соглашения об осуществлении Публичного сервитута обладатель сервитута может совершить формальные действия по внесению платы за сервитут и начать пользование участком вопреки возражениям правообладателя участка относительно условий соглашения.

Законопроект также предусматривает ряд положений, не согласующихся с основополагающими принципами земельного законодательства Российской Федерации.

Действующим законодательством предусмотрено деление земель по целевому назначению на категории. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования (подпункт 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса РФ). Статьей 285 Гражданского кодекса РФ предусмотрена возможность изъятия земельного участка у собственника, который использует его с нарушением требований законодательства Российской Федерации, в частности, если участок используется не по целевому назначению.

Вместе с тем предусмотренные законопроектом изменения в статью 23 Земельного кодекса РФ устанавливают, что деятельность, для обеспечения которой устанавливается Публичный сервитут, может осуществляться на земельном участке независимо от его целевого назначения и разрешенного использования, за исключением случаев, когда осуществление данной деятельности в соответствии с требованиями технических регламентов, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации не допускается на определенных землях, территориях, в определенных зонах.

Таким образом, обладатель сервитута наделяется возможностью игнорировать требования о целевом использовании земельного участка, что является недопустимым даже для собственника участка, право которого в отношении земельного участка является более "полным" по своему правовому содержанию, чем право обладателя сервитута.

Вышеизложенное указывает на то, что законопроект, имеющий своей целью решение важной задачи по сокращению сроков строительства линейных объектов, реализует ее путем внедрения довольно радикальных правовых механизмов, которые могут вызвать обоснованное недовольство собственников земельных участков. Представляется, что активное обсуждение данного законопроекта и формирование предложений по его совершенствованию могут способствовать выработке более сбалансированного подхода к реализации мер по упрощению процедур получения доступа к земельным участкам, необходимым для строительства линейных объектов.

Материал подготовлен в соавторстве с Екатериной Иванушкиной, юристом практики «Недвижимость.Земля.Строительство» юридической фирмы VEGAS LEX.