На страже ЖКХ: как концессии меняют правила игры в сложнейшей из сфер экономики

Основным инструментом модернизации ЖКХ в нашей стране на сегодняшний день избрано концессионное соглашение. Это сложный институт, который не охватывает исключительно вопросы строительства объекта и его дальнейшей эксплуатации, он также инкорпорирует в себя комплекс сложных вопросов как бюджетного, так и внебюджетного финансирования создания и эксплуатации объектов ЖКХ. Привлечение бюджетного финансирования в концессионные проекты – одна из ключевых обсуждаемых тем 2017 года в экспертном сообществе, которая требует очень четкого регулирования.

---

Для проектов в сфере ЖКХ вопросы привлечения субсидирования как на этапе создания, так и на этапе эксплуатации и оказания услуги конечному потребителю, в первую очередь связаны со стоимостью услуги населению (субсидирование создания и использования объектов, предоставляемое в порядке, предусмотренном статьей 78 БК РФ, снижает давление на тариф).

Поскольку институт концессии в сфере ЖКХ используется уже давно, то ключевые НПА, необходимые для использования института, уже приняты. Однако низкий уровень практики применения закона (не всегда качественная подготовка проектов в связи со сжатостью сроков подготовки документации, иногда недостаточное финансирование на этапе подготовки документации, низкое качество территориальных схем, разрабатываемых в ЖКХ в отдельных регионах, либо их медленная актуализация) по-прежнему встречается. Поэтому вопрос о необходимости стандартизации в данной сфере возник неслучайно (именно в части разработки примерных форм концессионных соглашений, требований к конкурсной документации в отдельных отраслях и подотраслях, разработки практик финансирования концессионных проектов крупными финансирующими организациями (коробочные решения, например) и методических указаний институтов развития, применяемых государством для финансирования ГЧП проектов в сфере ЖКХ). Задача всей указанной деятельности – повысить качество документации, применяемой для использования в практике реализации концессионных проектов в сфере ЖКХ, и снизить расходы на подготовку пакета документов в каждом конкретном проекте, предложив наработку, составленную с учетом наилучшей практики, выработанной на рынке. Все эксперты признают, что каждый проект индивидуален, поэтому, безусловно, разрабатываемый стандарт не содержит итогового перечня обязательств сторон, однако он призван показать рынку, на каких условиях финансирующие организации (частные партнеры) и публичные партнеры готовы предоставлять финансирование проектов в отрасли.

Безусловно, для отрасли ЖКХ привлечение бюджетного финансирования с целью ее модернизации остается наиболее востребованным. И Россия здесь не является исключением. Если проанализировать международный опыт финансирования инфраструктурных проектов, то во многих странах на долю государственных бюджетов и национальных фондов приходится основной объем инвестиций в инфраструктуру – более 65%. Правительства разных стран разрабатывают стимулирующие меры для привлечения инвесторов и нахождения разумного баланса риска и доходности инфраструктурных проектов, при том или ином участии государства создаются финансовые институты развития для устранения ситуаций, при которых рыночные механизмы не способны обеспечить наиболее эффективное решение экономических и социальных проблем. Эта практика, например, распространена в Индонезии, Южной Корее, Индии и США. На конец 2016 года в мире функционировало более 750 финансовых институтов развития. Такие институты принимают на себя в рамках реализации инвестиционных проектов те риски, которые на текущий момент не готов принять рыночный финансовый сектор. Они могут делать это на платной основе, используя для обеспечения обязательств капитализированные в них средства, а также средства, привлекаемые с рынка на привлекательных условиях в связи с высоким рейтингом финансовых институтов развития. Прямая государственная бюджетная поддержка для реализации социально значимых инфраструктурных проектов, не окупаемых на коммерческих условиях, – тоже возможная функция данных институтов.

В России есть опыт применения данных механизмов стимулирования развития отдельных отраслей (деятельность ГК «Внешэкономбанк» и Фонда содействия реформированию ЖКХ), но с 2016 года ГК «Внешэкономбанк» в своей новой стратегии исключил сферу ЖКХ из направлений своей деятельности, а ГК – Фонд содействия реформированию ЖКХ прекращает свою деятельность в 2018 году. Соответственно, не остается ни одного института развития, который бы оказывал целевую государственную поддержку в области ЖКХ. Как следствие, Президентом Российской Федерации Путиным по итогам Петербургского международного экономического форума, состоявшегося с 1 по 3 июня 2017 года, Правительству Российской Федерации поставлена задача подготовить предложения по развитию инструментария ГЧП в целях реализации комплексного подхода к строительству и реконструкции объектов инфраструктуры с привлечением частного капитала.

Соответственно, возникает возможность создать обновленную модель господдержки, используя международный, а главное, внутренний опыт в данной сфере, а как следствие, создать «фабрику проектного финансирования в ЖКХ», отвечающую за отбор проектов, их подготовку, структурирование, софинансирование и мониторинг. Инструменты такой поддержки могут быть ориентированы на развитие внебюджетных форм финансирования проектов ЖКХ (с учетом установления понятных, стабильных правил, защищающих интересы инвесторов), внедрение лучших практик и инноваций, повышение качества управления проектами на всех уровнях, повышение эффективности бюджетных расходов. Важно, чтобы система финансовых инструментов была гибкой и зависела прежде всего от параметров проекта (окупаемости, достаточности долгосрочных параметров регулирования, долгосрочных тарифов, недопущения резкого их повышения). На практике видно, что только субсидирования мало. Возможность предоставления государственных гарантий, краткосрочных и долгосрочных займов, и наконец, применение секьюритизации как метода привлечения капитала с рынка – наверное, таковыми могли бы быть рекомендации. При этом институт развития может задавать определенные требования к проектам, получающим методическую и финансовую поддержку (выпустить инфраструктурные облигации для пула муниципальных концессий – задача не из простых, и такой институт был бы здесь очень полезен).

Напомню, с 1 января 2017 года вступила в силу в силу поправка в 115-ФЗ о возможности укрупнения объектов ЖКХ в разных муниципальных образованиях в рамках одного проекта. Вопрос об укрупнении концессионных проектов в сфере ЖКХ давно обсуждался и, в первую очередь, именно по той причине, что затраты на подготовку указанных проектов очень высоки (актуализация территориальных схем, проведение технического обследования объекта, подготовка конкурсной документации, проведение конкурса, проведение переговоров и т. д.), при этом объем инвестирования относительно небольшой, что делает проект финансово невыгодным для привлекаемых финансирующих организаций, поэтому, еще до принятия указанных изменений, регионы использовали возможность передачи муниципальных полномочий на региональный уровень и начинали реализовывать данные проекты на уровне субъекта РФ (примеры – Белгородская область и Ленинградская область).

Вопрос о проведении совместных конкурсов некоторое время назад немного буксовал, поскольку не было принято постановление Правительства РФ, устанавливающее особенности проведения совместного конкурса на право заключения концессионного соглашения, объектом которого являются объекты теплоснабжения, централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельные объекты таких систем Сейчас такое постановление принято и начинает формироваться практика его применения (имеется в виду постановление Правительства РФ от 11.05.2017 № 558). На начало лета было объявлено около 10 совместных конкурсов.

Опять же, в связи с тем, что структура проведения конкурса для проектов в сфере ЖКХ таким образом усложнена, важно обратить внимание, что корень проблемы – в качестве документации. Участие субъекта РФ безусловно будет приводить к повышению качества (больший объем, наработанная практика, лучшее финансирование), но частного инвестора в первую очередь отторгает низкое качество формируемой конкурсной документации. В этой связи возможность выступать с предложением о внесении изменений в конкурсную документацию, которая предусмотрена сейчас частью 6 статьи 46 Федерального закона «О концессионных соглашениях», является особенно полезной для выработки корректной конкурсной документации и концессионного соглашения в отношении объектов водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения. Однако несмотря на указанные возможности, наличие федерального института развития, который будет оказывать методическую помощь при подготовке указанных проектов, особенно в тех случаях, когда речь идет о привлечении федерального бюджетного финансирования, является особенно полезным.