Минтранс РФ

Ключевой вопрос развития инфраструктурных проектов в России заключается не в том, кто построит конкретный объект, а в том – кто потом будет его содержать. ГЧП-модель развития транспортной инфраструктуры хороша тем, что подразумевает не только возможности для строительства самой дороги, но и финансирование последующей эксплуатации, обслуживания и ремонта. О проблемах, с которыми сталкиваются участники рынка ГЧП-проектов, их решении в рамках усовершенствования соответствующего законодательства, а также о новых источниках субсидирования строительства качественных дорог в российских регионах и возможности их самоокупаемости, порталу STROY.EXPERT рассказал Павел Бруссер, к.э.н., Начальник Департамента инфраструктурных проектов и ГЧП Газпромбанка.

---

Организация движения транспорта и строительство всей необходимой инфраструктуры – одни из ключевых проблем современных мегаполисов. По какому пути необходимо двигаться крупным российским городам для обеспечения горожан качественной транспортной инфраструктурой?

В периоды существования Советского Союза такой наукой, как урбанистика, у нас в стране практически никто не занимался. Прогнозов – как будут развиваться российские города-миллионники в части транспортной инфраструктуры – делать было некому. Также никто не мог предсказать темпы автомобилизации, рост населения, перемещение людей из деревень в крупные города. Между тем, именно синхронизация этих процессов, человеческих потоков важна с точки зрения развития городов и близлежащих территорий. Все эти вещи нужно просчитывать заранее. В частности, развитие мегаполисов должно происходить по внятным, понятным принципам синхронизации строительства жилья и развития девелопмента. Каждый коммерческий или некоммерческий объект, который появляется на карте города, автоматически тянет за собой некий объем транспортной инфраструктуры, необходимость в которой возникает у города.

Следующий момент – вопрос платности строящейся инфраструктуры. Не секрет, что потребителем транспортной инфраструктуры у нас, в основном, выступает население. Жители косвенно (через налоги) или напрямую (проезжая через шлагбаум, например) платят за ту или иную дорогу. Но население зачастую забывают спросить – а нужна им конкретная платная услуга или нет? Между тем, задавать этот вопрос населению нужно всегда, и лучше перед тем, как объект построить.

В нашей стране население, в основном, не готово платить – тут и спрашивать нечего - менталитет не просто изменить…

В большинстве случае, это не столько менталитет, сколько отсутствие платежеспособного спроса. Но я с вами соглашусь, население, действительно, не считает нужным платить. Хороший тому пример – дорогие автомобили на платных парковках в центре Москвы с «прикрытыми фантиками» госномерами. Учитывая, что в конкретном случае речь идет о прослойке автолюбителей, которая может (но не хочет) платить, мы имеем дело с неким социальным протестом.

Тем не менее, вопрос наличия платежеспособного спроса - это решающая деталь анализа будущей окупаемости того или иного проекта. Именно от ответа на этот вопрос будет зависеть схема финансирования. Это может быть концессия с платежом за доступность (где за объект формально платит государство, которое, в свою очередь, собирает налоги с жителей страны, возмещая вложения). Другими словами, государство выделяет денежные средства на строительство дороги, если конкретный транспортный объект нужен людям, но они не готовы (не могут) за него платить – в этом случае это бесплатный объект с рассрочкой выплаты в течение нескольких лет. Однако бывают и случаи, когда население платить готово (например, когда у конкретного транспортного объекта есть реальная бесплатная альтернатива, но жителям важно иметь дополнительную дорогу, за которую они соглашаются платить по системе direct toll) – такие проекты нужно изучать отдельно, сравнивать затраты и возможную окупаемость с помощью различных методов анализа эластичности спроса по цене: сколько жители готовы платить за проезд по дороге и каким образом (на выходе, на въезде, система открытого или закрытого сбора и т.д.). От обработки этих данных и правильных расчетов будет зависеть, как долго проект будет окупаться и на каком этапе можно будет привлечь сторонние инвестиции.

В чем, по Вашему мнению, заключается основная проблема реализации региональных ГЧП-проектов в области строительства транспортной инфраструктуры?

На региональном уровне даже для того, чтобы объявить концессионный конкурс, нужно пройти несколько этапов, в том числе заплатить за соответствующие исследования, обосновать будущий проект. Региональные власти часто опасаются тратить бюджетные деньги на проработку конкретного проекта, ведь никто не может дать гарантий, что он не ляжет впоследствии на полку, а к ним следом не придут с вопросом: почему израсходовали деньги, а проект провалился? Я думаю, что многих на местах этот факт останавливает от принятия конкретных решений.

В настоящий момент у нас появилась альтернатива в виде частной концессионной инициативы. Уже бизнес, а не местная власть, выступает инициатором ГЧП-проектов, готовит пакет необходимых документов, подает их в органы исполнительной власти региона или федерального уровня. Однако частный бизнес, который инициирует исследование, тоже не может просто так рисковать своими деньгами, не понимая дальнейших перспектив проекта. В любом случае, ответственность за первый этап исследований, отвечающего на вопрос: нужен ли вообще такой объект или нет, должно нести государство.

К слову, не все строители сегодня смогли перестроиться на взаимодействие с государством на основе концессионной или ГЧП-модели. Данный механизм софинансирования предполагает с одной стороны наличие серьезной экспертизы, с другой - отсутствие возможности отказа от гарантийных обязательств.

Строительным компаниям в данных условиях действовать не просто. Кроме этого, у строителей, независимо от того, строят они региональную дорогу или объект федерального значения, возникает непростая ситуация, связанная с ужесточением выдачи гарантийных обязательств. Это особенно актуального тогда, когда строитель выступает в двух амплуа – акционером концессионной компании и генеральным подрядчиком. Именно в этом случае помимо Государства (через концессионную компанию в связи с требованиями со стороны Государства), гарантийные обязательства также должны быть предоставлены второму контрагенту – концессионеру (в силу требований финансирующих организаций). В результате частник по-старинке предпочитает государственный заказ концессии или ГЧП.

Однако, несмотря на возникающие трудности, будущее инфраструктурных проектов все же за концессиями и ГЧП. Запуская проект строительства транспортной инфраструктуры по схеме ГЧП, государство снимает с себя заботы по эксплуатации конкретной дороги, отдавая на откуп частному бизнесу. Предположим, концессия заключается на 30-летний период. В рамках этого соглашения к концессионеру предъявляются довольно жесткие требования к строительству и содержанию дороги, вплоть до штрафов за не надлежащее исполнение. При этом проект начинает себя окупать только, когда дорога запущена и на ней появляется трафик.

Таким образом, концессия может быть выгодна всем: жители получают качественные дороги, государство выполняет свои социальные задачи перед населением страны, а бизнес получает прибыль.

Вы описали практически идеальную картинку реализации государственно-частного партнерства. Так чего же сегодня не хватает для реализации ГЧП-проектов без сбоев и накладок? Какие проблемы еще предстоит устранить?

У нас до сих пор сохраняется коллизия с точки зрения участия государственных структур в ГЧП-проектах. В качестве ключевых провайдеров equity выступают либо банки, либо суверенные фонды (в России – Российский фонд прямых инвестиций (РФПИ). Сейчас, впрочем, наметился небольшой уклон в сторону строительных подрядчиков, которые также заходят в капитал совместных проектов (подобная модель, в частности, опробована ДСК «АВТОБАН» на участках Московского четвертого транспортного кольца - ЦКАД-3 и ЦКАД-4). Однако пока это, скорее, исключение из правил. Все-таки основной интерес к акционерному участию в проектах проявляют финансирующие организации, либо структуры, которые с этими финансирующими организациями связаны. Несмотря на то, что ГЧП-проекты могут реализовываться только банками с прямым или квази- государственным участием, даже этим финансовым учреждениям сейчас приходится не просто (есть определенные требования к нормативам по достаточности капитала). Важно понимать, что без equity и ключевого риск-тейкера по проекту, проект может развалиться. При этом, в том же ФЗ-224 «О государственно-частном партнерстве», который действует уже два года, но до сих пор требует значительных доработок, говорится, что госструктуры заходить в капитал проекта с долей более 50% не могут. Это ключевое на сегодняшний день ограничение для участия в ГЧП-проектах. Между тем, на рынке нет других источников финансирования equity. Активно интересующихся иностранных инвесторов мы не увидим, на мой взгляд, в ближайший год-два.

В законе также есть недоработки, связанные с предметом обеспечения, залогом. Как вы знаете, ключевое отличие ГЧП от концессии заключается в том, что в первом случае объект находится в собственности у частного партнера (бизнеса) и по нему возможен залог, в концессии же такой возможности нет. Кроме этого, для второго случая в законе плохо прописаны варианты снятия залога при досрочном расторжении. В то же время ни один банк никогда не откажется от снятия залога. И таких недоработок по тексту ФЗ-224 немало. Газпромбанк со своей стороны принимает активное участие в нормотворчестве по усовершенствованию ГЧП-механизмов и внесению поправок в законодательство. Наша организация находится во взаимодействии с Минэкономразвития РФ, вносит свои замечания в доработку ФЗ-224. В следующем году будут внесены очередные изменения в закон, которые поспособствуют дальнейшему усовершенствованию рынка ГЧП-проектов.

Многие строители – концессионеры - сходятся во мнении, что и финансовые институты, и госкомпании предъявляют зачастую завышенные требования по банковским, государственным гарантиям, авансированию платежей. В этих условиях частному бизнесу приходится «минусовать» свою прибыль, чтобы другой инвестор в лице финансовой организации или госкомпании получил положенную ему доходность. Ваше мнение, где та «золотая середина», которая позволит всем участникам чувствовать себя комфортно?

На мой взгляд, строительные подрядчики немножко лукавят, говоря о непомерных гарантийных обязательствах. Финансирующая организация может занять другую, вполне понятную, позицию: гарантий нам от вас никаких не надо, вы (частный бизнес) строите объект, вводите его в эксплуатацию, а мы рефинансируем 80% ваших расходов по проекту. Справедливо? По-моему, да. И процентов никаких банку платить не надо. Отличная схема. Только никто из строительных подрядчиков на нее не согласится, потому что строительная фаза – самая рискованная во всем проектном финансировании. И на нее требуется колоссальный объем финансовых ресурсов.

Между тем, это именно та фаза, где строительный подрядчик первым их всех контрагентов зарабатывает прибыль.

Когда же банк спрашивает у частного бизнеса: а как вы застрахуете риск того, что у вас на этапе строительства «поедет» смета? частник отвечает: а мы никак его не страхуем, смета у нас «не поедет», потому что проект построится за те деньги, которые заложены в экспертизе. Хорошо, а чем вы это подтвердите, а если вы все-таки не уложитесь и вам понадобятся дополнительные средства? Бизнес должен предоставить доказательства, что у него есть деньги, они зарезервированы, и он ими сможет воспользоваться в любой момент. Если строительный подрядчик покажет банку, что у него есть эти средства на закрытие риска недостроя и, как следствие, риска, связанного с превышением сметы (cost overrun).

Банк фиксирует лимит на проект и предоставлять средства сверх лимита не может и не должен. Это риск акционеров проектной компании и подрядчиков.

Для финансирующей организации важно, чтобы объект был введен точно в срок прежде всего потому, что денежный поток по нему наступает ровно в тот момент, когда он запущен в эксплуатацию. Если объект запускается позже, у банка нет источника для обслуживания своего долга. Кредитная линия по конкретному проекту четко детерминирована: есть стадия выборки денежных средств и стадия погашения, которая не может меняться (если только речь не идет о реструктуризации, но это плохой сценарий).

Напомню, все обеспечение по проекту оценивается в совокупности: личное поручительство, корпоративные гарантии, различные виды так называемых договоров sponsors undertaking, банковские гарантии. Кстати, если сравнивать ГЧП-проекты (или концессии) с госзаказами, где часть рисков, в том числе строительных и возможного срыва ввода объекта в эксплуатацию, берет на себя государство – требования, предъявляемые к концессионерам, значительно мягче. В госзаказе возникает 100% риск подрядчика, который и «принимает» на себя финансирующая организация. В случае с концессиями возникает только риск денежных потоков (если конечно такой проект структурирован в лучших традициях современного российского ГЧП). Поскольку банк несет на себе этот риск, он в праве предъявить требования по его закрытию, завершению стройки в срок и непревышению сметы. Других, лучших, механизмов проектного финансирования у нас пока не придумано.

Возвращаясь к вопросу про срыв сроков по проекту, очевидно, что строители тоже не заинтересованы в нарушении этих требований. Ведь в этом случае они теряют деньги. Почему банк это не учитывает?

Если сроки по проекту нарушаются, возникает дефолт, поскольку у строительной компании нет средств дальше обслуживать этот кредит. Строительная компания, конечно, рискует. Но давайте не будем забывать, что она практически не вкладывает свои деньги (ну, или вкладывает, но не более 15-20% от общей стоимости проекта). При этом, даже на те 15-20%, которые вкладывает строительная компания, как правило, начисляется доходность, которая оказывается выше стоимости заемных средств. Основную же часть (порядка 80-90%) все-таки финансирует банк. Да, финансовая организация не рискует, как подрядчик, но и вкладывает больше.

«Золотой середины», которая могла бы устроить все стороны, – просто не существует. Конечно, многие подрядчики недовольны дополнительной нагрузкой по обеспечению, банковским гарантиям, которая на них ложится. Но в качестве контраргумента строителям можно сказать следующее: стройте лучше и эффективнее, оптимизируйтесь. То, что получите на выходе в виде маржи – ваше. И наоборот, если вас что-то не устраивает в объекте строительства или вы сомневаетесь в схеме финансирования – просто не входите в этот проект. У нас же многие строительные подрядчики за счет котлового метода пытаются прикрыть «прорехи» предыдущих контрактных периодов, а потом у них неожиданно, на этапе строительства, заканчиваются деньги. Именно от таких ситуаций мы и пытаемся защититься.

Финансирующая организация следит за ходом строительства, мониторит, на какой стадии находится проект и как он движется?

Конечно. Во-первых, практически все банки, участвующие в ГЧП-проектах в качестве концессионера, пользуются расширенным банковским сопровождением. Газпромбанк отслеживает одновременно «несколько слоев» подрядчиков, проверяет, контролирует, как выполняются субконтрактные взаимоотношения в рамках всей цепочки. Во-вторых, обязательным требованием Газпромбанка, да и других финансовых организаций, является найм специального технического эксперта, который для каждой конкретной выборки денежных средств на строительной фазе предоставляет те или иные отчеты о статусе выборки, прогрессе по проекту, описывает основные риски на каждом из этапов, проводит их оценку для завершения строительства в срок.

Если мы понимаем, что сроки по проекту сдвигаются, сведения от технического специалиста помогают нам предварительно оценить ту сумму, которую нужно довнести, чтобы объект все-таки достроить. Причем задача заключается в том, чтобы отследить возникновение этой проблемы на самой ранней стадии и начать ее решать, в том числе и с привлечением государства.

Давайте поговорим о субсидировании ГЧП-проектов. Как вы относитесь к этой идее и возможным источникам субсидирования?

История с субсидированием концессионных и ГЧП-проектов, в том числе региональных, обрела некоторую законодательную и практическую форму после того, как появилась система «Платон». Эта система позволяет перераспределить доходы государства от проезда большегрузных (свыше 12 тонн) автомобилей на цели создания и модернизации региональной транспортной сети. Таким образом планировалось не просто собирать деньги в федеральный бюджет и перераспределять эти средства (субсидировать) в региональные - с помощью транспортного налога, но именно формировать нефискальный способ сбора денежных средств с владельцев грузовиков, которые способствуют быстрой изнашиваемости дорожного покрытия и нанесению ущерба федеральным и региональным дорогам.

Интересно, что перераспределение денежных средств происходит за счет конкуренции самих проектов: регионы не просто пишут заявки на выделение субсидий, они сами представляют проекты, защищают их и реализуют. Таким образом в России сегодня возводятся три объекта: обход Хабаровска, проект строительство дороги в Перми и проект возведения четвертого моста в Новосибирске. В двух этих проектах (в Хабаровские и Новосибирске) Газпромбанк принимает непосредственное участие. Хотелось бы отметить высокую подготовку и проработку этих проектов. Компании, реализующие их, выступают реальными претендентами на получения бюджетных средств, которые были сформированы за счет системы «Платон». Так что, речь идет, без сомнения, об очень эффективном, неналоговом, способе целенаправленного сбора средств для реализации важнейших инфраструктурных проектов в российских регионах.

А какие еще источники финансирования строительства дорог в нашей стране существуют?

Я вас разочарую. Источников финансирования дорог всего два: средства населения и государственный бюджет. И снова мы возвращаемся к тому, с чего начали наш разговор, – с платежеспособного спроса. На данный момент в стране существует не более 2-3 проектов, которые окупаются за счет платежеспособного спроса со стороны населения: Западный скоростной диаметр (ЗСД, внутригородская платная автомагистраль в Санкт-Петербурге), платная трасса «15-58» Москва - Санкт-Петербург, проходящая через Химки; и трасса «М1» - обход Одинцово. Больше окупаемых дорог во всей стране не найдете. Вот такая ситуация. А все потому, что финансовая модель не тянет привлечения долга даже на 20-летнем горизонте (наверное, такой долг окупился бы лет за 100, но ни один банк на такой срок деньги не выдаст).

С точки зрения дальнейшего развития инфраструктурных проектов в нашей стране есть смысл подумать не только о субсидировании регионов за счет предоставления капитального гранта через систему «Платон» и конкретных концессионных компаний, а обратить внимание на возможность субсидирования конечных пользователей – то есть населения, всех тех людей, который этой инфраструктурной услугой пользуются. Есть же у нас механизмы дотации населения (материнский капитал или программа по приобретению российских автомобилей в обмен на сданные «старые» авто). Подобные системы создают дополнительный спрос на услугу, причем не просто спрос, а именно платежеспособный, обеспеченный денежными средствами. Если государство начнет субсидировать платежеспособный спрос в стране, все постепенно придет к тому, что уже и государственных бюджетных средств в субсидировании капитальных затрат не понадобится, потому что проект начнет сам себя окупать.

Впрочем, я в такую перспективу не особо верю. Но подход интересный. Просто для его реализации нужна кардинально новая парадигма экономической модели развития не только транспортной отрасли, но может быть и экономики в целом. Сегодня мы, по сути, субсидируем концессионную компанию (через ту же систему «Платон» или предоставления денег из государственного бюджета), но можно начать субсидировать end-users (конечного потребителя).

В чем вы видите специфику таких масштабных строек, как возведение четвёртого автомобильного кольца вокруг Москвы (ЦКАД), состоящего из отдельных участков и множества отдельных проектов?

Участки ЦКАД-3 и ЦКАД-4 – две крупных концессии (порядка 80-90 млрд рублей каждая) с огромным объемом предоставляемого капитального гранта (более чем 40% по ЦКАД-3 и порядка 40-50% - в ЦКАД-4). Но проблемы там все те же, что и на мелких объектах. Для определения стабильности строительной фазы есть очень простой критерий, который позволяет оценить проект до его реализации. Объем выручки подрядчика, претендующего на строительство объекта, за два-три года суммарно (без учета рассматриваемого проекта) должен быть сопоставим с объемом стоимости проекта. То есть если речь идет о стоимости проекта 90 млрд рублей, подрядчик должен зарабатывать примерно 30 млрд в год. Много вы знаете российских компаний, у которых ежегодная выручка превышает 30 млрд рублей? Все их можно пересчитать на пальцах одной руки.

Есть еще иностранные компании, с существенно более высокими показателями по объему выручки. Но они любой риск по проекту привыкли оценивать с коэффициентом 1,5-2. Это значит, что для них стоимость строительства, исчисляемая 80-90 млрд рулей, может оказаться неприемлемой. Ведь иностранные компании точно также должны будут предоставить обязательства по фиксированной цене, те же самые гарантии по непревышению сметной стоимости и сроку завершения строительства. В результате, взвешивая все свои риски с повышенным коэффициентом 1,5-2, иностранцы уже на стадии анализа и обоснования за существующую смету выходят и отказываются принимать участие в таких проектах.

Кроме того, большой объем капитального гранта, как на ЦКАД-3 и ЦКАД-4, говорит, скорее, не об обязательствах перед банками, а перед государством-концедентом. Банковские гарантии, в этом случае, - только малая часть всей этой масштабной истории. Концессионная государственная компания требует предоставить гарантии performance bond в адрес концедента, в том числе гарантии возврата аванса по капитальному гранту. Последнее, к слову, тоже немаловажный момент, ведь речь идет о государственных деньгах, а государство должно быть уверено, что деньги эти пойдут туда, куда им положено.

Кстати, требования, предъявляемые к подрядчикам со стороны государства, ничуть не менее избыточные, чем со стороны банков: и те, и другие хотят гарантии. И здесь возникает юридическая коллизия, заключающаяся в том, что, если одна гарантия предоставлена концессионером в пользу госкомпании или ФДА, воспользоваться уступкой прав по этой гарантии банк уже не может. Если бы мы могли урегулировать этот вопрос, просто приписав соответствующий пункт в концессионном соглашении для целей компенсации при расторжении, это бы сняло множество проблем. Но, к сожалению, мы по-прежнему не можем взять уступку прав по этой гарантии (из-за ограничений Закона о концессиях), а значит для нас, как для финансирующей организации, не существует другого способа, как продолжать требовать гарантии, которые частично или полностью, уже застраховали риски в пользу государства. В результат, конечно, страдает, подрядчик, который вынужден платить дважды: по государственным и банковским требованиям.

Эту проблему можно было бы решить, если бы к нам пришел крупный иностранный подрядчик. Но привлечь его не так просто. Предположим, иностранный подрядчик все-таки пришел и участвует в уставном капитале концессионной компании. Это бы предоставило определенные возможности по перекладыванию части ответственности: например, можно было бы фактически объявить иностранного подрядчика поручителем и не требовать от генерального подрядчика больше гарантий в адрес концессионной компании. Но зачастую это может оказаться невозможным из-за переоценки иностранцами российских строительных рисков (см. выше).

Невозможность работать в партнерстве с иностранным инвестором связана еще и с тем, что в России до сих пор не принят пакет необходимых технических регламентов в строительной отрасли, которые допускают и используют понятие инвестиционной деятельности.

С учетом всего вышесказанного, какие все-таки имеются перспективы привлечения иностранных компаний в российские ГЧП-проекты?

Перспективы есть всегда. Но нужно понимать, если иностранная компания заходит на наш рынок, чтобы что-то здесь построить, - не любой формат взаимодействия нам подойдет. Например, участие иностранной компании в качестве простого подрядчика интересно, но при условии осуществления инвестиций. Если же иностранная компания готова вкладывать свои денежные средства, рисковать ими и за это, к примеру, получить подряд в проекте, такая комбинация может быть интересна.

У нас есть несколько удачных примеров привлечения иностранных инвесторов в ГЧП-проекты в России. Во-первых, речь идет о сотрудничестве Российского фонда прямых инвестиций (РФПИ) с арабскими партнерами по ряду проектов. Газпромбанк участвует в концессии по строительству онкоцентров в Московской области, недавно в проект зашел еще один иностранный партнер – фонд Mubadala Development Company (Mubadala, ОАЭ). Также сравнительно недавно состоялась известная сделка по продаже катарским инвесторам акций аэропорта «Пулково», которую финансирует ВТБ. Применительно к дорогам, сегодня чувствуется спорадический интерес со стороны арабских, турецких, словацких, даже со стороны французских компаний.

В последние пять лет особый интерес к нашим инфраструктурным проектам проявляют китайские инвесторы. У китайских коллег, правда, всегда наблюдается особый фокус и интерес к комплексным проектам, где транспортный объект идет в увязке с тем неким российским месторождением. Коллегам из Поднебесной по-прежнему интересны наши железнодорожные проекты.

Повторюсь, активный интерес иностранных компаний – это, на мой взгляд, перспектива 1-2 лет.

На самом деле, я уверен, что российский инфраструктурный рынок – весьма привлекателен для иностранных инвесторов. Но не всегда нам удается договориться с ними на стадии обсуждения рисков, специфики ведения бизнеса в нашей стране. Учитывая общую экономическую и политическую ситуацию, которая сложилась в последние годы, не все в вопросе привлечения иностранных инвестиций зависит только от нас. Рынок, при этом, у нас колоссальный: в любом российском регионе нужны школы, нужны дороги, нужны медицинские учреждения…

Спрятать