63,12 
73,90 
Последнюю тему недели в уходящем 2017 году редакция STROY.EXPERT решила посвятить государственно-частному партнерству в дорожном строительстве и ЖКХ. Портал неоднократно писал о проблемах, с которыми сталкиваются игроки, писал и о правоприменительной практике концессионных соглашений, подробно рассказывал о «башкирском деле». В этой же статье речь пойдет об итогах 2017 года и перспективах.
Принятые законы:
Закон о ГЧП – Федеральный закон от 13.07.2015 № 224 - ФЗ «О государственно - частном партнерстве, муниципально - частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные а кты Российской Федерации».
Закон о защите конкуренции – Федеральный закон от 26.07.2006 № 135 - ФЗ «О защите конкуренции».
Закон о контрактной системе – Федеральный закон от 05.04.2013 № 44 - ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг дл я обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Закон о концессиях – Федеральный закон от 21.07.2005 № 115 - ФЗ «О концессионных соглашениях».
Концессионные соглашения в настоящее время являются одним из приоритетных способов создания и эксплуатации объектов общественной инфраструктуры. Так, по состоянию на начало 2017 года реализуются и будут реализованы в форме концессионных соглашений 2200 инфраструктурных проектов.
По концессионному соглашению, заключаемому чаще всего на длительный срок, о дна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (объект соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта соглашения. Концедент, в свою очередь, обязуется предоставить концессионеру права владения и пользования объектом соглашения для осуществления указанной деятельности.
Концессии заключаются в отношении различных объектов – автомобильные дороги, объекты здравоохранения, образования, культуры, ЖКХ, объекты транспорта, прочие объекты.
Возможность заключения концессий нормативно урегулирована Законом о концессиях, принятым еще в 2005 году. С даты принятия закона и по настоящее время активно меняется законодательство в сфере концессий, формируется практика заключения и исполнения соглашений, а также принимаются судебные и антимонопольные акты по спорным вопросам.
2017 год стал одним из самых плодотворных годов с точки зрения формирования судебной и антимонопольной практики по концессионным соглашениям. Многие вопросы, которые нашли отражение в решениях, рассматривались и оценивались впервые.
Все опрошенные эксперты склонны верить, что именно следующий, 2018 год может стать ключевым и определит образ будущего рынка инфраструктурных проектов в нашей стране. Этому будут способствовать появление новых финансовых институтов для реализации инфраструктурных проектов и механизмов их финансирования, продолжающаяся настройка законодательства о государственно-частном партнерстве, а также открытие новых для ГЧП сегментов экономики, таких как информационные технологии и связь, сельское хозяйство, вооруженные силы и системы обеспечения безопасности и другие.
По словам Юрия Сизова, заместителя генерального директора УК «Лидер» «за период с 2009 по 2017 год в России 10 компаний-концессионеров разместили на Московской бирже 26 выпусков концессионных облигаций суммарным объемом около 90 млрд рублей. За прошедший период была внедрена модель финансирования инфраструктурных проектов с привлечением средств НПФ через инструмент концессионных облигаций. Однако, к сожалению, сегмент инвестиций в инфраструктуру с участием НПФ развивается медленно, поскольку на рынке нет достаточного количества проектов приемлемого инвестиционного качества».
Развитие рынка существенно осложнялось и сохраняющейся неблагоприятной институциональной средой, и непоследовательными действиями ФАС, громкими судебными разбирательствами («башкирское дело»).
Значительная часть рассмотренных вопросов относится к стадии подготовки и конкурсных процедур, это отражает текущее состояние рынка концессионных проектов. Активный процесс формирования судебной и антимонопольной практики будет продолжаться и дальше. Нерассмотренных вопросов осталось достаточно много – это и природа особых обстоятельств, возможность их применения в концессиях, это вопросы прямого соглашения, отдельные вопросы, касающиеся компенсаций при досрочном прекращении соглашения, и многие другие.
По мере взросления рынка и его участников уровень дискуссии должен повышаться, что безусловно изменит будущую судебную повестку.
Эксперты также подчеркивают необходимость создания единой инфраструктурной политики, которая помогала бы координировать работу различных государственных органов, задействованных в процессе реализации ГЧП-проектов.
«Мы будем единым окном, принимающим замечания и предложения рынка, а дальше будем решать вопросы с привлечением других ведомств», – говорит Екатерина Сороковая, врио директора департамента финансово-банковской деятельности и инвестиционного развития Министерства экономического развития РФ.
Необходимо уделять больше внимания работе с информационно-коммуникационными рисками, особенно в свете появления прецедентов, когда недостаточная работа с населением и локальными лидерами мнений стала причиной «заморозки» социально-значимых инфраструктурных проектов, как это уже происходит в Новосибирске.
Все эксперты отметили, что необходимо разрабатывать и внедрять широкую линейку инструментов, которые могли бы помочь в объединении маленьких проектов однородных концессий в пулы в соответствии со стандартизированными требованиями.
Антон Чертов
Директор департамента по работе с регуляторными рисками, анализу и обобщению судебной практики, «Росводоканал»
Конечно, государственно-частное партнерство – это оптимальный механизм не только для привлечения инвесторов в сферу ЖКХ, но и для защиты их интересов, а соответственно, и интересов граждан. Государственно-частное партнерство позволяет создавать здоровую конкуренцию на монопольном рынке. Одной из ключевых задач группы компаний «Росводоканал» в рамках проектов государственно-частного партнерства является оказание потребителям качественных услуг водоснабжения и водоотведения. При этом на реализацию проектов существенно влияют условия формирования доходной части проекта и регуляторное давление. В настоящее время проекты ГЧП в сфере водоснабжения и водоотведения реализуются в условиях жесткого государственного регулирования.
Правильнее, на мой взгляд, говорить не о проблемах, а о вопросах, которые стоят на повестке и, что самое главное, решаются. И вопросы эти касаются как непосредственно законодательства о концессионных соглашений, так и в целом регуляторной среды.
Одним из самых сложных вопросов остается стимулирование муниципальных образований к переходу на концессию. Существующая практика свидетельствует, что решение привлечь частного инвестора, как правило, обусловлено крайне негативной обстановкой с предоставлением коммунальных услуг (ненадлежащее качество, нарушение непрерывности) действующим оператором, унитарным предприятием, и невозможность последнего исполнять обязательства перед кредиторами.
Муниципальные унитарные предприятия, не являющиеся убыточными, рассматриваются как флагманы муниципальной экономики, в том числе решающие социальные задачи (например, финансирование хоккейных и футбольных команд), и передавать их инвестору никто не торопится. Следовательно, нужно повышать привлекательность концессии для муниципалитетов, например, через предоставлением им «защищенного» и легального источника дохода при реализации концессионного соглашения. Таким источником может являться концессионная плата, уплачиваемая концессионером концеденту. Для реализации указанной задачи необходимо вернуть концессионной плате значение критерия конкурса в отношении объектов ЖКХ и снять установленные в законе ограничения на ее расчет, одновременно исключив учет такой концессионной платы при установлении тарифов.
По сегодняшний день одними из наиболее острых вопросов, тормозящих реализацию проектов ГЧП в ЖКХ, являются организационные: неоформленное имущество (преимущественно сетевые объекты), несформированные земельные участки, долги ГУПов и МУПов, завышенные планы по модернизации инфраструктуры и объемы потребления товаров и услуг в схемах водоснабжения и водоотведения и схемах теплоснабжения.
Вопрос регистрации права муниципальной собственности на объекты инфраструктуры имеет долгую историю, но и по текущую дату не имеет эффективного решения. Таким решением мог бы стать подход, аналогичный примененному в отношении высвобождаемого военного имущества, передаваемого в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность: определение единого правоустанавливающего документа, который бы подтверждал возникновение и наличие права собственности (например, перечень объектов инфраструктуры, утвержденный решением представительного органа муниципального образования), и предоставление органам местного самоуправления полномочий по составлению технических планов в отношении объектов недвижимого имущества.
Необходимо также существенно упрощать существующее экологическое и тарифное регулирование. Действующее экологическое законодательство предъявляет завышенные и во многом неисполнимые требования к составу и свойствам отводимых в водные объекты сточных вод, как и предусматривает существенные штрафы и требование возмещения вреда водному объекту в результате сброса сточных вод, размер которых может превышать годовую выручку водоканала. Причем указанные требования могут не соответствовать условиям концессионного соглашения о сроках достижения параметров качества сточных вод концессионером. Также предъявляются избыточные требования к продуктам из осадка сточных вод, которые могут в том числе использоваться в качестве удобрений.
Следовательно, необходимо предусмотреть синхронизацию обязательств концессионера по концессионному соглашению и его обязанностей как лица, оказывающего негативное воздействие на окружающую природную среду, перейти на технологическое нормирование исходя из наилучших доступных технологий (планируется с 2019 года) и обеспечить широкое повторное использование осадка сточных вод.
Законодательство о государственном регулировании тарифов, к сожалению, не предусматривает четкого целеполагания в тарифной политике: государство стремится контролировать, прежде всего, и всячески снижать «тарифные сметы» регулируемых организаций, хотя приоритетом должно быть качество.
Необходимо четко расставить приоритеты в целях: государство (орган регулирования тарифов) проверяет экономическую обоснованность расходов регулируемой организации при установлении долгосрочных тарифов (рыночные цены и необходимость расходов с учетом планов развития и состояния инфраструктуры), государство контролирует качество товаров и услуг, и при этом, если регулируемая организация достигает показателей качества и надежности, государство не проверяет каждую статью расхода такой организации.
Отвечая на вопрос о том, насколько эффективны сегодня меры государственной поддержки бизнеса, работающего в сфере ЖКХ, отмечу следующее: до последнего времени поддержка государства была направлена в основном на проекты в малых и средних населенных пунктах, при этом вне зависимости от формы реализации проекта (в том числе и при реализации проекта МУПом). Вместе с тем, объем капитальных вложений в водоснабжении и водоотведении в условиях ограничений роста платы граждан требует привлечения бюджетного софинансирования и в проектах в крупных городах.
Представляется необходимым направлять бюджетную поддержку приоритетно на софинансирование создания, реконструкции (модернизации) объектов инфраструктуры по концессионным соглашениям. При этом необходимо учитывать потенциальную доходность инвестора при реализации проектов в соответствующей сфере. Например, в сфере обращения с ТКО достаточно высока доля нерегулируемого дохода, что может обеспечить реализацию проекта и без бюджетного софинансирования.
Напомню, что с 1 января 2017 вступила в силу поправка в 115-ФЗ о возможности укрупнения объектов в разных муниципальных образованиях в рамках одного проекта. Возможность проведения совместных конкурсов позволит объединять объекты инфраструктуры крупных и малых и средних поселений в один конкурсный лот и, тем самым, не только балансировать экономику проектов, но и повышать конкуренцию за счет привлечения крупных инвесторов.
В заключении хотелось бы отметить то, чего мы ждем от рынка и государственных органов в сфере исполнения концессионных схем в ЖКХ. В первую очередь, надо пересмотреть критерии выделения бюджетных средств для поддержки проектов в сфере ЖКХ: Необходимо установить приоритетность софинансирования капитальных вложений и софинансирования процентной ставки по кредитам, привлеченным для их осуществления в рамках концессионных соглашений или договоров аренды. Также надо учитывать потенциальный эффект для потребителей от реализации данного проекта.
Григорович Иван
Начальник ФКУ «Дороги России»
Самый громкий проект, которым занимается ФКУ «Дороги России», - проект ПЛАТОН, где мы следим за исполнением концессионного соглашения.
Хотелось бы сделать акцент на двух этапах реализации концессионного соглашения - этапе создания и эксплуатации. Если на первом этапе мы переживаем за график и сроки, за те возможности, которые предусмотрены соглашением в части особых обстоятельств и управления. На этапе эксплуатации объекта речь идет о контроле со стороны концедента за достижением установленных целевых показателей, качеством услуг, сервиса, который предоставляется пользованию. Что на одном, что на втором этапе концедент сталкивается с тем, что орган, отвечающий за реализацию концессионного соглашения, взаимодействует с госорганами, которые выполняют контрольно-надзорые функции.
Наши цели работы, при этом, могут быть диаметрально противоположные. Задача концедента - в том, чтобы проект был реализован, создан объект концессионного соглашения, правильно и эффективно эксплуатировался, а государство и пользователи получали выгоду от создания этого объекта. Задача контрольно-надзорных органов состоит в выявлении нарушений, наказании виновных или тех, кого они таковыми считают. Достаточно много сил тратится концедентами, чтобы объяснить представителям Генпрокуратуры или Счетной палаты, а также Федерального казначейства, что такое концессионное соглашение, что ФЗ-115 немного отличится от закона о контрактной системе ФЗ-44, а задача концессионера - не в том, чтобы собрать все деньги и убежать после финансового закрытия сделки, а построить объект и эксплуатировать.
Хорошо, когда есть понимание команды руководителей, которые отвечают за проект, что мы делаем общее большое дело и они подставляют нам плечо, гораздо хуже если участники остаются один на один. Успех всего мероприятия всегда зависит от готовности взаимодействовать, помогать, отстаивать общую позицию.
Если понимание у всех участников процесса имеется, мы нормально реализуем свои функции по контролю за самим концессионным объектом и за его эксплуатацией. Но зачастую бывает наоборот. Если говорить о том количестве проверок, которые были проведены в ПЛАТОНе с момента подписания концессионного соглашения, то речь идет о десятках таких аудитов со стороны контрольно-надзорных органов федерального уровня. На региональном уровне, особенно если речь идет о строительстве инженерных сооружений, дорожных объектах или зданий (в частности проектов, связанных с объектами повышенной опасности), там число проверяющих органов в разы увеличивается.
В отношении концедентов зачастую применяется тот уровень бюрократии и совершенно немыслимых проверочных надзорных мероприятий, которые уже превышают все разумные размеры. Мы со своей стороны стараемся спокойно объяснить проверяющим органам все интересующие их подробности соглашения, но на это уходит слишком много времени и зачастую та сторона не понимает наших доводов. Счетная палата создает большие проблемы, ФАС - ключевой орган, который внедряется на стадии исполнения, когда параметры проектов могут модифицироваться, даже Гепрокуратура в последнее время стала активно интересоваться концессиям. Этим наша практика реализации ГЧП-проектов и отличается от западной, где проверочно-надзорных процедур в разы меньше.
Федор Теселкин
Глава практики ГЧП в России Freshfields Bruckhaus Deringer
Как с точки зрения законодательного регулирования, так и с точки зрения развития рынка, в уходящем году у нас кристаллизовалась проблема, которую я бы обозначил как «болезнь роста». Эта болезнь разрывает рынок двумя противоположными тенденциями. С одной стороны мы видим фактически количественное замирание проектов, более настороженное отношение, особенно со стороны муниципальных властей с учетом рисков судебной практики, и правохранительных органов. С другой стороны - все больше участников рынка говорят о необходимости создания инструментов развития, пула проектов, секьюритизации, все больше инвесторов начинают ориентироваться на схемы захода в проекты, которые уже прошли стадию строительства (в том числе речь идет о крупных международных, азиатских инвесторах).
Мне кажется, что 2018 год будет решающим. Мы увидим качественный скачок и сможем перестроиться в соответствие с новыми вызоваи, либо у рынка возникнут большие проблемы.
С юридической точки зрения 2017-ый стал годом откровений. Продолжая тему «болезни роста», мы осознали, что многие регулирующие органы не воспринимают решения, которые мы уже много лет считаем очевидными. Самый яркий тому пример - «башкирское дело», квинтэссенция которого заключается в том, что мы должны быть готовы к тому, что регулятор и иные участники рыка могут начать задавать вопросы, ответы на которые нам всегда казались очевидными. И дело тут вовсе не только в одном ФАС, но и в других правоохранительных органах или участниках рынка, которые могут счесть условия конкурса ущемляющими их интересы.
На самом деле концессионная плоскость приобретает сегодня все большую популярность. Все это, в конечном счете, может привести к тому, что в данной сфере будет крутится очень много профессиональных и непрофессиональных игроков. Мы должны быть и к этому готовы.
Конечно, работа над законодательством - это важно, но всех проблем только на уровне законов мы точно не решим. Во всем мире концессии регулируются с помощью «мягких» механизмов, методических указаний, стандартизированных документов, которые представляют собой гораздо более проработанные, продуманные и дополненные практики по проектам. Эи защитные механизмы и в нашей стране должны стать приоритетом.
Ольга Сердюк
Заместитель генерального директора Фонда содействия реформированию ЖКХ
Проблематика развития государственно-частного партнерства в нашей стране настолько масштабная, что сегодня необходима комплексная государственная поддержка таких проектов и для этого должен быть создан специализированный институт. Задачами данного института должны стать организационно-техническая поддержка проектов, обеспечение функции «единого окна» и - самое главное - создание системы разделения рисков инвесторов по проектам. Как видите, набор инструментов должен быть достаточно широким и касаться качества подготовки проектов.
Вопрос обеспечения входа инвесторов в ГЧП-проекты становится более чем актуальный, для этого необходимо решить проблему разделения рисков. Качество реализации проектов также очень сильно страдает (обещание делаются, но мало кто привык доводить свои обещания до конца). За 2016-2017 годы более 50 проектов было запущено благодаря финансированию нашего Фонда. Общая стоимость привлеченных инвестиций, включая государственные средства - 12 млрд рублей. Это очень большой результат, учитывая, что 5 млрд рублей из них - средства нашего Фонда, а оставшиеся 6 млрд - участие субъектов и муниципалитетов федерации.
Механизм концессионных соглашений, безусловно, доказал свою актуальность и эффективность. Но мы пришли к выводу, что также необходимо разработать широкий набор государственной поддержки подобных инструментов, нужны стандартные требования к типизации проектов. Причем стандарт должен быть не один, их должно быть несколько. Это своего рода ответ на вопрос о низком качестве подготовки проектов, которое ведет к росту уровня отсева.
Стандартизация и типизация должна развиваться - это путь в правильном направлении.
Сегодня мы уже можем выделять риски, которые влияют на привлечение инвесторов, а также четко увидеть, какие именно инструменты позволяют эти риски снимать. В каких то проектах, в зависимости от их финансовой обеспеченности, это могут быть гарантии институтов развития, где-то должны предоставляться льготные займы. Есть проекты, где в силу их социальной значимости очень долгая окупаемость, а значит при их реализации нам все равно не обойтись без субсидий.
Надо понимать, что часто возникает необходимость реализации проекта с такой высокой социальной значимостью, которая превалирует над экономикой самого проекта, что по последнему параметру его вообще не нужно оценивать. Это касается реализации ГЧП-проектов в отделенных районах Крайнего Севера. Например, мы хотим, чтобы в Якутии были города, где могли бы жить люди и развивать регион. В этих случаях государству придется поддерживать тепло, обеспечивать водой, вкладывать деньги и выделять субсидии. При этом всегда можно понять, какой проект требует субсидий, а где - других мер поддержки.
На самом деле, сфера ЖКХ в отличии от транспортной сферы, характеризуется большим количеством мелких объектов. Это во многом связано с историческими аспектами. На сегодняшний день в нашей стране насчитывается более 26 тыс. организации коммунальной инфраструктуры. В каждом муниципальном образовании есть свои котельные, их очень много и они небольшие - это особенности развития данной сферы. Хотя сейчас есть попытки укрупнения, объединения объектов.
Одна из задач игроков и редукторов рынка - поиск наиболее эффективных механизмов, предоставление широкой линейки инструментов. Вопрос с финансированием небольших проектов может решаться, например, через объединение их в пулы. Если мы научимся объединять в пулы, основываясь на стандартизированных требованиях к рамочным концессиям, то с помощью механизма СФО при поддержке Фонда развития мы сможем добиться эффекта, когда будет приходить инвестор и вкладывать только в те проекты, которые ему интересны.
Выпуски облигаций СФО обеспечения выручкой до 500 млн эмиссионных соглашений смогут объединять выпуски облигации на сумму в несколько миллиардов рублей. Понятно, что такая схема для институциональных инвесторов уже является активом, с которым можно начинать работать. Я уверена, что будущее именно за этими новыми инструментами.
Кроме вышеперечисленных функций, необходимо внедрять механизмы обучения. Иногда мы не можем найти общий язык с регионами, они нас не понимают. Важно обучиться не только самим, но и научить других. А главное - получить от них обратную связь. И здесь функция института развития может быть самой полезной и эффективной.