63,12 
73,90 
Для превращения убыточных предприятий ЖКХ в прибыльные сегодня крайне необходимы частные инвестиции. А главная задача государства должна заключаться в предоставлении качественных услуг потребителям по доступным ценам. В этом смысл государственно-частного партнерства. Какие на сегодняшний день существуют проблемы в рамках организации ГЧП-проектов в ЖКХ? Какие требуются доработки в законодательстве, регулирующем государственно-частное партнерство в коммунальной сфере? Об этом портал STROY.EXPERT поговорил с экспертами отрасли.
Запуск концессионного пути решения проблемных направлений в отрасли пока находится в зачаточном состоянии и не дает ощутимых результатов. Непрозрачность и нестабильность в жилищно-коммунальной сфере отпугивает серьезные структуры. Кроме этого запуск в работу системы государственно-частного партнерства к настоящему моменту осуществлялось без должной законодательной и юридической проработки, - полагает Александр Тетлянов, арбитр Первого Арбитражного Учреждения, эксперт в ЖКХ. Это привело к значительным трудностям на местах и низкой стартовой возможностью в субъектах страны.
На модернизацию и продолжения реформирования ЖКХ требуется до 10–13 трлн рублей, - оценивает эксперт. В настоящее время у государственных структур таких финансовых средств для реформирования сферы ЖКХ нет. Поэтому привлечение бизнеса в ЖКХ в форме концессионных соглашений рассматривается федеральной властью как один из способов придать устойчивость данной сфере.
Впрочем, пока результаты неутешительные. Бизнес, как, впрочем, и сама власть, еще не до конца понимает механизм функционирования этой системы и правила игры. Так, если концессионер вложил деньги в реконструкцию и через тарифы не вернул их, то прежде чем с ним разрывать договор по тем ли иным причинам (которые, кстати, тоже надо будет обосновать) бюджет должен будет компенсировать его затраты.
За счет чего, и как не попасть в такую ситуацию? Пока не ясно. Просто взять и разорвать договор с инвестором у местных властей возможности нет. Федеральный закон в таких случаях гарантирует возврат вложенных средств. А если инвестор не справится с проектом или окажется недобросовестным? Если захочет уйти с рынка? Есть и те, которые внесут 10 млн. рублей, а в затратах покажут 100, и через год продемонстрируют такие расходы, которые ни один местный бюджет не перекроет. Как в таком случае действовать местной власти, как повлиять на нерадивого концессионера?
Ответы на эти вопросы очень важны, но пока они не найдены, в том числе и в правом поле.
Григорий Терян
Председатель совета директоров ГК «Российские коммунальные системы», Директор по правовым и корпоративным вопросам
Одно из ключевых несовершенств законодательной нормы заключается в том, что ответственность концессионера за нарушения требований по качеству воды, сточных вод, бесперебойности и надежности водоснабжения и водоотведения наступает с момента передачи ему объектов водоснабжения и водоотведения, независимо от состояния переданного имущества, и несмотря на то, что предусмотренный концессионным соглашением срок достижения плановых показателей надежности и качества еще не наступил.
Предложение РКС заключается в том, чтобы синхронизировать сроки наступления ответственности концессионера за качество воды и сточных вод, надежность и бесперебойность водоснабжения и водоотведения, со сроками достижения плановых показателей концессионного соглашения.
Затрудняют работу и неэффективные, избыточные и, чаще всего, не нужные потребителям мероприятия, на которые инвестор, под угрозой наказания, вынужден тратить огромные средства. Так, в результате внесения изменений в СанПиН «Профилактика паразитарных болезней на территории РФ» был исключен метод обеззараживания осадка сточных вод, используемый большинством водоканалов страны - выдержка на иловых площадках. Водоканалы вынуждены переходить на применение значительно более дорогих, более энергозатратных, и, зачастую, неэффективных методов дезинвазии.
В качестве решения можно рассмотреть изменения в СанПиН по паразитологии в 2017 году. Минстроем РФ подготовлены и согласованы с Минприроды РФ изменения в СанПиН по паразитологии, однако Роспотребнадзор отказывает в их согласовании.
Еще одной проблемой, с которой сталкивается концессионер - неэффективность инвестиций в модернизацию очистных сооружений. Срок окупаемости инвестиционных проектов по очистке сточных вод более 10 лет. У инвестора нет гарантий возврата вложенных инвестиций: тариф с 2014 года ограничен предельным индексом роста тарифов и совокупного платежа граждан за коммунальные услуги. Так как рынок кредитования под залог прав концессионера только начинает развиваться, привлечь заемные и кредитные средства практически невозможно. При этом, регуляторы отказалось от программ прямого софинансирования инвестпроектов в пользу программ по субсидированию процентных ставок по целевым кредитам, механизм которых непривлекателен для инвесторов из-за малых объемов бюджетного финансирования при большом количестве бюрократических процедур.
Решением этого вопроса может стать возвращение к прямому софинансированию государством проектов по модернизации и реконструкции объектов водоснабжения и водоотведения. Возможно, это будет сделано за счет возрождения экологических фондов (соответствующее поручение уже дано Президентом РФ).
Как показывает опыт РКС, масштабные инвестиционные проекты, напрямую связанные с повышением экологического уровня в регионе, могут быть реализованы только на условиях государственно-частного партнерства. Экономически эффективны они при соотношении софинансирования 1 рубль средств частного оператора на 1 рубль господдержки, то есть 50/50. При этом, в реализации инвестиционных проектов в рамках концессионных соглашений должны активнее участвовать и муниципалитеты. Проекты могут финансироваться за счет платы концедента, либо принятия концедентом на себя обязательства по финансированию расходов на создание и реконструкцию объекта концессии.
Также одна из важных недоработок, с которой сталкивается концессионер - учет всего объема сточных вод как сверхнормативных до утверждения нормативов допустимых сбросов и получения разрешения на сброс сточных вод в водный объект. Процедура согласования нормативов допустимых сбросов в Росводресурсах, Роспотребнадзоре, Росрыболовстве и Росгидромете занимает не менее 1 года. Все это время 100% сточных вод рассматриваются как сверхнормативные, и плата за негативное воздействие на окружающую среду (плата за НВОС) рассчитывается с 25-кратным повышающим коэффициентом. Одновременно концессионер несет риски привлечения к ответственности за вред водному объекту.
РКС считает целесообразным предусмотреть реальный срок для получения концессионером разрешительной документации на сбросы сточных вод – не менее 1 года с момента передачи объектов концессионеру. До истечения этого срока необходимо рассчитывать плату за НВОС на основании документации, утвержденной для организации, эксплуатировавшей очистные сооружения до подписания концессионного соглашения.
Максим Ткаченко
Исполнительный директор Национального Центра ГЧП
О проблемах организации ГЧП в ЖКХ
На сегодняшний день не более 6% муниципальных образований участвуют в концессионных соглашениях в сфере ЖКХ. При этом капиталоемкость примерно половины всех проектов не превышает 1 млн рублей. Очевидно, что необходимо расширять практику применения концессий. Распространение концессионной практики затрудняется, в первую очередь, из-за изначальной плановой убыточности ЖКХ-инфраструктуры и низкого уровня компетенций местных властей. Представляется, что основным драйвером решения данной проблемы могли бы стать региональные органы власти. Хотя в этом направление уже был сделан первый шаг — регион стал полноправной стороной концессионных соглашений в теплоснабжении и водоснабжении, — необходимы дополнительные меры.
Некоторые из возможных мер:
a. дать возможность субъектам финансово участвовать в концессиях (например, через софинансирование капитального строительства или субсидирование конечных потребителей);
b. сделать обязательной практику создания региональных «проектных офисов», позволивших бы частично решить проблему компетенций и оптимизировать процесс запуска проектов;
c. разработать методические рекомендации для органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов власти по оценке целесообразности и возможным подходам к укрупнению объектов в сфере теплоснабжения и водоснабжения.
Представляется, что добавление субъекта РФ в качестве стороны концессионных соглашений в сфере теплоснабжения и водоснабжения было правильным и оправданным шагом, однако такое изменение на деле привело снижение концессионной активности (например, за январь-июнь 2016 года было заключено 241 соглашения с объемом инвестиций в 6,6 млрд рублей, за январь-июнь 2017 года было заключено только 29 соглашений на 219 млн рублей). Мы этой связываем, в первую очередь, с тем, что такая конструкция значительно усложнила процедуру запуска концессионных проектов, и органы власти до сих пор не разобрались с порядком согласования условий концессионных соглашений и последующим подписанием таких соглашений со стороны уполномоченных органов (лиц) субъектов Российской Федерации.
На наш взгляд, для разъяснения процедур необходимо разработать и утвердить соответствующие рекомендации.
В настоящее время для концессионных конкурсов в отношении объектов водоснабжения и теплоснабжения существуют ограничения по установлению квалификационных требований к участникам конкурса, однако уже сформировавшаяся позиция рынка рассматривает данное ограничение нецелесообразным. Такую позицию подкрепляют выводы из международного опыта концессий в ЖКХ и российского опыта — в иных сферах.
Для компромиссного решения возможно установление закрытого перечня таких требований, согласованного с ФАС.
Расходы концедента на подготовку отчета о техническом обследовании передаваемого концедентом имущества, затраты на надлежащее оформления прав собственности и регистрацию необходимого имущества, а также иные расходы, которые несет концедент при подготовке концессионного проекта, зачастую являются очень существенными для муниципалитетов. Однако именно такие предпроектные расходы по существующему законодательству за счет победителя конкурса компенсировать нельзя. Представляется, что в ряде случаев это является существенным сдерживающим фактором.
По нашему мнению, перечень затрат концедента необходимо расширить. Более того, необходимо предусмотреть возможность включения в тариф концессионной платы, компенсирующей затраты концедента на подготовку и запуск концессионного проекта.
Об эффективности мер государственной поддержки бизнеса в сфере ЖКХ
На сегодняшний день в России на федеральном уровне уже сформированы базовые элементы государственной поддержки инвестиций в ЖКХ. Во-первых, существует федеральный документ целеполагания — «Стратегия развития жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации до 2020 года». Такого рода документ является одним из фундаментальных факторов инвестиционного стимулирования, поскольку он позволяет рынку и, в частности, потенциальным инвесторам получить общее представление о контурах будущего развития сферы ЖКХ.
Во-вторых, были внедрены специализированные финансовые меры поддержки. Среди них основное — это создание Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. За счет него осуществляется финансовая поддержка модернизации систем коммунальной инфраструктуры бюджетам субъектов Российской Федерации и (или) местным бюджетам на модернизацию систем коммунальной инфраструктуры, расположенных на территории населенных пунктов, численность населения в каждом из которых не превышает 250 тыс. человек.
Налажена и информационная поддержка инвесторов. На сайте Минстроя в 2016 году был запущен специализированный раздел, посвященный инвестициям в ЖКХ. Фактически раздел является сжатым практическом руководство для инвесторов и муниципалитетов, желающих вложить/привлечь капитал в проекты ЖКХ. Ряд полезных ресурсов есть у Фонда ЖКХ.
Множество дополнительных мер применяются на региональном и муниципальном уровнях.
В части повышения эффективности содержания концессионерами объектов ЖКХ, вероятно, стоит внедрить инструмент финансовой поддержки в рамках межтарифной разницы с целью увеличения возвратности по капиталовложения в проектах коммунальной инфраструктуры (особенно актуально для малых городов).
О ГЧП-проектах в ЖКХ в малых населенных пунктах
На сегодняшний день среди 2073 проектов ЖКХ почти 75% проектов — муниципального уровня с объемом инвестиций менее 10 млн рублей. Их относительное количество держится примерно на том же уровне. При этом, конечно, бурное развитие рынок получил только за последние пару лет, и, учитывая долгосрочный характер ГЧП, говорить об устойчивых тенденциях пока рано.
Внедрение возможности укрупнения представляется весьма целесообразным и полезным. На последней Российской неделе ГЧП не раз высказывалось мнение, что необходимо поддержать практику проведения совместных конкурсов с целью привлечения более крупных инвесторов в малые концессии за счет укрупнения.
При это пока мы видим, что зачастую, даже если изначально проекты собираются укрупнять, по итогам на конкурс они выходят по отдельности.
Для продвижения механизма укрупнения стоит присмотреться к практике по перераспределению полномочий в пользу субъектов/муниципалитетов на базе закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской федерации».
Антон Чертов
Директор департамента по работе с регуляторными рисками, анализу и обобщению судебной практики ООО УК «РОСВОДОКАНАЛ»
Правильнее, на мой взгляд, говорить не о проблемах, а о вопросах, которые стоят на повестке и, что самое главное, решаются. И вопросы эти касаются как непосредственно законодательства о концессионных соглашений, так и в целом регуляторной среды.
Одним из самых сложных вопросов остается стимулирование муниципальных образований к переходу на концессию. Существующая практика свидетельствует, что решение привлечь частного инвестора, как правило, обусловлено кране негативной обстановкой с предоставлением коммунальных услуг (ненадлежащее качество, нарушение непрерывности) действующим оператором, унитарным предприятием, и невозможность последнего исполнять обязательства перед кредиторами. Муниципальные унитарные предприятия, не являющиеся убыточными, рассматриваются как флагманы муниципальной экономики, в том числе решающие социальные задачи (например, финансирование хоккейных и футбольных команд), и передавать их инвестору никто не торопится. Следовательно, нужно повышать привлекательность концессии для муниципалитетов, например, через предоставлением им «защищенного» и легального источника дохода при реализации концессионного соглашения. Таким источником может являться концессионная плата, уплачиваемая концессионером концеденту. Для реализации указанной задачи необходимо вернуть концессионной плате значение критерия конкурса в отношении объектов ЖКХ и снять установленные в законе ограничения на ее расчет, одновременно исключив учет такой концессионной платы при установлении тарифов.
По сегодняшний день одними из наиболее острых вопросов, тормозящих реализацию проектов ГЧП в ЖКХ, являются организационные: неоформленное имущество (преимущественно сетевые объекты), несформированные земельные участки, долги ГУПов и МУПов, завышенные планы по модернизации инфраструктуры и объемы потребления товаров и услуг в схемах водоснабжения и водоотведения и схемах теплоснабжения. Вопрос регистрации права муниципальной собственности на объекты инфраструктуры имеет долгую историю, но и по текущую дату не имеет эффективного решения. Таким решением мог бы стать подход, аналогичный примененному в отношении высвобождаемого военного имущества, передаваемого в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность: определение единого правоустанавливающего документа, который бы подтверждал возникновение и наличие права собственности (например, перечень объектов инфраструктуры, утвержденный решением представительного органа муниципального образования), и предоставление органам местного самоуправления полномочий по составлению технических планов в отношении объектов недвижимого имущества.
Необходимо также существенно упрощать существующее экологическое и тарифное регулирование. Действующее экологическое законодательство предъявляет завышенные и во многом неисполнимые требования к составу и свойствам отводимых в водные объекты сточных вод, как и предусматривает существенные штрафы и требование возмещения вреда водному объекту в результате сброса сточных вод, размер которых может превышать годовую выручку водоканала. Причем указанные требования могут не соответствовать условиям концессионного соглашения о сроках достижения параметров качества сточных вод концессионером. Также предъявляются избыточные требования к продуктам из осадка сточных вод, которые могут в том числе использоваться в качестве удобрений. Следовательно, необходимо предусмотреть синхронизацию обязательств концессионера по концессионному соглашению и его обязанностей как лица, оказывающего негативное воздействие на окружающую природную среду, перейти на технологическое нормирование исходя из наилучших доступных технологий (планируется с 2019 года) и обеспечить широкое повторное использование осадка сточных вод. Законодательство о государственном регулировании тарифов, к сожалению, не предусматривает четкого целеполагания в тарифной политике: государство стремится контролировать, прежде всего, и всячески снижать «тарифные сметы» регулируемых организаций, хотя приоритетом должно быть качество. Необходимо четко расставить приоритеты в целях: государство (орган регулирования тарифов) проверяет экономическую обоснованность расходов регулируемой организации при установлении долгосрочных тарифов (рыночные цены и необходимость расходов с учетом планов развития и состояния инфраструктуры), государство контролирует качество товаров и услуг, и при этом, если регулируемая организация достигает показателей качества и надежности, государство не проверяет каждую статью расхода такой организации.
Отвечая на вопрос о том, насколько эффективны сегодня меры государственной поддержки бизнеса, работающего в сфере ЖКХ, отмечу следующее: до последнего времени поддержка государства была направлена в основном на проекты в малых и средних населенных пунктах, при этом вне зависимости от формы реализации проекта (в том числе и при реализации проекта МУПом). Вместе с тем, объем капитальных вложений в водоснабжении и водоотведении в условиях ограничений роста платы граждан требует привлечения бюджетного софинансирования и в проектах в крупных городах.
Представляется необходимым направлять бюджетную поддержку приоритетно на софинансирование создания, реконструкции (модернизации) объектов инфраструктуры по концессионным соглашениям. При этом необходимо учитывать потенциальную доходность инвестора при реализации проектов в соответствующей сфере. Например, в сфере обращения с ТКО достаточно высока доля нерегулируемого дохода, что может обеспечить реализацию проекта и без бюджетного софинансирования.
Напомню, что с 1 января 2017 вступила в силу поправка в 115-ФЗ о возможности укрупнения объектов в разных муниципальных образованиях в рамках одного проекта. Возможность проведения совместных конкурсов позволит объединять объекты инфраструктуры крупных и малых и средних поселений в один конкурсный лот и, тем самым, не только балансировать экономику проектов, но и повышать конкуренцию за счет привлечения крупных инвесторов.
Александр Тетлянов
Арбитр Первого Арбитражного Учреждения, эксперт в ЖКХ
Что необходимо сделать для исправления ситуации с несовершенством концессионных механизмов в ЖКХ?
Первое. Для единой консультации и руководства в работе предприятий отрасли, на основе государственно-частного партнерства, нужно создать в каждом субъекте республиканскую юридическую структуру (возможно ввести дополнительную нагрузку в уже существующие юридические структуры):
1.1 Запуск в действие государственно-частного партнерства возможен только после тщательного изучения существующих и вновь принятых нормативных документов, и той реальности, которая сегодня образовалась в сфере ЖКХ.
1.2 Установить «долгосрочные тарифы» сроком минимум на пять лет.
1.3 Неэффективные муниципальные унитарные предприятия, работающие в коммунальной сфере, должны уступить место современному инновационному капиталоемкому бизнесу, который придет в ЖКХ по договору концессии.
1.4 Внести изменения в федеральное законодательство, гарантирующее возврат инвестиций в случае предоставления высокого качества услуг.
1.5 Запустить программу субсидирования процентной ставки для тех инвесторов, которые берут кредиты, модернизируют и строят новые котельные и так далее, а в городах с населением менее 250-300 тыс. человек, государство даже будет финансировать до 60 % стоимости концессий.
1.6 Процесс вовлечения частных предприниматеелй в эту нишу должен быть поэтапным и понятным как для власти на местах, так и для бизнеса.
1.7 Важно проследить, чтобы после нововведений тарифы для населения не увеличились.
Второе. Необходимо разработать и внести предложения на изменения в нормативно-правовые акты следующее:
2.1 Увеличить до уровня банковских процентов размер пени для недобросовестных плательщиков за потребленные ресурсы.
2.2 Пересмотреть механизм предоставления банковской гарантии путем замены более реализуемым на практике (или другие виды обеспечения), либо путем закрепления за банками (финансовыми организациями)обязанности предоставлять такие гарантии.
2.3 Ускорить принятие постановления Правительства, которое закрепит механизм реализации Федерального закона №307−ФЗ, а также внесет изменения в действующие нормативно-правовые акты.
2.4 Узаконить корректировку на увеличение лимита бюджетных обязательств до фактических обязательств, сложившихся за период действия контракта при осуществлении обязательств по договору энергоснабжения между бюджетным учреждением и ресурсоснабжающей организацией.
2.5 Продлить срок предоставления Бюджетными организациями в казначейство документов для оплаты ресурсоснабжающим организациям счетов за потребленный ресурс по итогам финансового года до 20 января 2018 года.
2.6 Принять нормативные акты или поправки к закону, увеличивающих прозрачность отношения нанимателей жилых помещений государственного и муниципального фондов с управляющими организациями и ТСЖ по оплате жилищных и коммунальных услуг.
2.7 Решение проблемы неплатежей видеть не в разрешении вернуться к прямым платежам, а в создании отдельного счета, какой-то альтернативной системы по аналогии со сборами взносов на капремонт, когда отчисляемые жильцами средства будут «заблокированы» для использования на любые цели кроме погашения задолженностей перед поставщиками.
В целом же в сфере ЖКХ было бы не лишним провести следующие мероприятия:
Финансовый аудит образовавшейся задолженности по отрасли на уровне республики на 1 января 2017 года.
Остановить «автоматическое» реформирование на местах, то есть любое принимаемое решение должно быть предварительно экономически просчитано.
Остановить эксперименты по реорганизации существующих жилищных структур: сохранить специалистов, производственные мощности, уже внедренные и полезные начинания все, что можно будет использовать в будущем. Прекратить создавать искусственные жилищные управляющие компании вместо обанкротившихся ООО «ЖЭУ» и т.д.
Построить работу всех структур отрасли применительно требованиям и условиям субъектов, а не бездумно дублировать распоряжения федеральной власти.
Последовательно проводить полную корректировку отрасли снизу доверху, а не делать, как прежде, «косметические» поправки, выхватывая отдельные моменты.
Проводить корректировку отрасли с учетом особенностей региона. (Законы и постановления Правительства РФ, принимаемые на федеральном уровне, должны служить для республики только ориентирами). При этом для пользы дела надо обязательно изучать опыт «соседей», знания, как обстоят дела в других регионах страны, нам тоже не помешает.
Речь идет о поэтапной корректировке отрасли. Весь жилищный фонд разбивается на три группы:
1-я группа - это жилищный фонд сельской местности;
2-я группа - это жилищный фонд районных поселений;
3-я группа - это жилищный фонд городских поселений.
К слову, последний пункт можно реализовывать в качестве пилотного проекта. Вначале работа по нему будет вестись на одном из поселений каждой группы, затем после наработки до положительного результата - внедрение по всей республике.