Право памяти: опыт Казани по сохранению исторической застройки

Российское законодательство сегодня не предусматривает сохранение объектов исторической застройки, не получивших охранного статуса. Это не устраивает ни госорганы, ни общественные организации. О том, как проблема сохранения исторического облика российских городов решается на законодательном уровне, рассказала Наиля Хафизова, начальник отдела охраны памятников архитектуры и культурного наследия по городу Казани Управления архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета Казани.

---

Проблема сохранения объектов, без какого-либо охранного статуса, но ценных с точки зрения истории, культуры, архитектуры и формирования градостроительной среды, актуальна как в больших, так и в малых городах России. Сохранение исторической архитектурной среды города, прежде всего, способствует национальной идентификации населения и дает последующим поколениям возможность наглядно изучить формирование и эволюцию градостроительной среды.

Основными градорегулирующими документами на территории населенных пунктов в настоящий момент выступает Градостроительный кодекс РФ и Федеральный закон № 73 об объектах культурного наследия народов России. Это тот основной минимум, которым руководствуются органы государственной и муниципальной власти при принятии решений в отношении существующей в том числе и исторической застройки и реализации намерений по освоению территорий, входящих в границы населенных пунктов и за их пределами.

Согласно ФЗ-73, каждый субъект РФ самостоятельно определяет инструментарий для решения вопросов сохранения объектов культурного наследия на вверенной ему территории, одновременно обеспечивая реализацию конституционного права граждан на доступ к культурным ценностям и обязанности каждого заботиться о сохранении исторического наследия.

Отсутствие правовой ясности

Если вопрос охраны объектов культурного наследия хоть как-то урегулирован, то вопрос сохранения исторической застройки проработан слабо. В статьях № 34, 56.4, 59 ФЗ-73 содержится информация о сохранении исторических сооружений, не являющейся объектами культурного наследия, при этом встречаются несколько вариантов наименований, которые несут в себе понятия, так или иначе связанные с историческими объектами: «исторически ценная градоформирующая застройка», «ценные элементы застройки», «историческая застройка», «историческая среда».

Единственное четкое определение дается только в отношении «исторически ценной градоформирующей застройки», но оно охватывает довольно узкий диапазон того исторического наследия, которое дошло до наших времен – здания и сооружения. Однако помимо зданий, строений и сооружений, существуют иные виды исторических объектов (сохранившиеся брандмауэрные стены, различные инженерные объекты, такие как колодцы, воздушные подземные каналы, подпорные стены и прочее). Все эти объекты затруднительно поставить на государственную охрану. Порой они представляют собой лишь определенные фрагменты утраченной застройки, но ценной с исторической и научной точки зрения.

Кроме этого, в юридическом плане, сохранение данных объектов, даже если они будут заявлены в качестве исторически ценной градоформирующей застройки, возможно только в зонах охраны объектов культурного наследия или в границах исторического поселения (могут не совпадать с границами населенного пункта в силу закона).

Следуя логике законодателя, объекты исторической застройки без привязки к объектам культурного наследия существовать не могут - данное обстоятельство отрывает ФЗ-73 от реалий существующего положения дел.

К сожалению, все чаще города и иные населенные пункты находятся перед выбором - между сохранением исторической застройки и ее сносом для нового строительства. Земельные участки, занятые историческими объектами, имеют огромный соблазн для инвесторов – их высокая стоимость тянет за собой и увеличение объемов строительства. На сегодняшний день историческая застройка не защищена – при желании собственника она подлежит сносу. А значит подлинные исторические здания, сооружения городов и иных населенных пунктов сокращаются, что негативно сказывается в качестве их туристической привлекательности и в части экономического благополучия региона.

О законодательной инициативе

Отсутствие определенности на законодательном уровне привело к тому, что муниципальными органами охраны объектов культурного наследия города Казани при поддержке мэра Ильсура Метшина, депутата Госдумы РФ Александра Сидякина, Правительства Республики Татарстан и Министерства культуры Республики Татарстан было принято решение проявить законодательную инициативу.

Для этого была проведена обширная предварительная работа. Прежде всего, направлен депутатский запрос в Министерство культуры РФ о наличии проблем с сохранением исторических застройки, на что ведомство, ссылаясь на ФЗ-73, указало, что законодательно предусмотрены все варианты для ее сохранения и внесение правок не требуется. Параллельно велась работа с муниципальными образованиями в Татарстане и экспертами, которые подтвердили, что ситуация с сохранением исторической застройки вне границ исторического поселения стоит действительно остро. Также единодушно было поддержано решение о необходимости сохранить историческую застройку и введения в законодательство статьи, определяющей термин, состав и порядок сохранения.

Далее было необходимо выяснить – имеются ли аналогичные проблемы в других регионах, а также правовые механизмы по их урегулированию. Как показали результаты V съезда градозащитников России в Вологде с участием представителей градозащитного движения и органов охраны объектов культурного наследия 16 российских регионов, проблема сохранения объектов исторической застройки одинаково остро стоит для всех субъектов федерации.

29 марта Исполнительный комитет Казани организовал круглый стол, темой которого стала историческая застройка как объект права. В заседании приняли участие первый заместитель главы МО Казани Рустам Нигматуллин, депутат Госдумы Александр Сидякин и руководитель Управления Министерства культуры РФ по Приволжскому федеральному округу Владимир Тарновский. В целом, все выступления экспертного сообщества были направлены на поддержку внесения дополнений в законодательство с учетом дальнейшей проработки формулировок и терминов, требований к режимам содержаний исторической застройки. В ходе круглого стола было отмечено о необходимости в направлении и ориентировании застройщиков и проектировщиков при работе с исторической застройкой.

Отсутствие общего представления и регламента разрабатываемой проектной документации затрудняет и замедляет восстановление исторической среды, а порой и вовсе ведет к подмене понятий. Так, часто под видом восстановления исторической среды ведется новое строительство, являющееся жалкой репликой объектов исторической застройки.

По итогам работы круглого стола депутат Госдумы Александр Сидякин отметил необходимость проработки вопросов сохранения исторической застройки с учетом высказанных предложений и полученных письменных рекомендаций от участников заседания. Также была обозначена необходимость комплексного подхода к всесторонней проработке законодательного блока, который включает и иные нормативно-правовые акты, связанные с вопросом сохранения исторической застройки (такие как Градкодекс РФ, жилищный кодекс РФ и пр).

И наконец, была обозначена основная проблема – отсутствие объекта правоотношения на законодательном уровне, что «тянет» за собой отсутствие правовых рычагов воздействия по вопросам сохранения исторических объектов без определенных условий, ранее указанных. Сохранение исторического облика, самобытности и национального своеобразия городов и населенных пунктов является острой проблемой, которая до конца не урегулирована в правовом поле. Это становится тяжким бременем для органов власти и застройщиков, так как ведет к отсутствию четких правил проведения работ и достижения конечного положительного результата.

Впереди – большая законотворческая работа. В настоящий момент сделаны только первые шаги к изменению ситуации. Однако осознание проблемы – это начало ее разрешения.