Нужно раз и навсегда определиться с понятием «плата концедента» – Павел Селезнев о «башкирском деле»

Павел Селезнев Председатель правления Национального Центра ГЧП

Реализация ГЧП-проектов в дорожном строительстве сталкивается сегодня с рядом проблем. В частности, речь идет об отсутствии системного подхода и компетентных кадров, законодательных пробелах, а также высоких рисках участников. О трендах в реализации проектов ГЧП по развитию транспортной инфраструктуры, управленческих инновациях, назревших изменениях в законодательстве рассказал Павел Селезнев, Председатель правления Национального Центра ГЧП.


Как сделать так, чтобы проектов ГЧП в дорожном строительстве стало больше?

Основная проблема - в земле и компетенции госзаказчика. Как вы понимаете, заказчик ГЧП-проектов – государство в лице федерального ведомства, региональной администрации или же муниципалитета. Обычно ГЧП-проекты лежат в плоскости общественной инфраструктуры: дороги, мосты, больницы, дошкольные образовательные учреждения. Соответственно, основная задача, чтобы заказчик был не просто компетентен, но еще и внятно доносил до инвесторов свои требования и условия. Именно в этом заключается ключевая проблема рынка – заказчик, порой, не может составить грамотное предложение для инвестора.

Сейчас государство пытается встать на новые рельсы, думает, как привлечь инвесторов в дорожный сектор, чтобы последним это было интересно и была возвратность инвестиций. И главная задача здесь - формирование профессиональной команды. За последние 4 года наш центр (Национальный центр ГЧП – Ред.) обучил и сертифицировал 4 тыс. чиновников в рамках программы повышения квалификации. На самом деле во многих региональных администрациях сейчас всего 2-3 специалиста, которые понимают, на каком языке говорить с инвесторами в области ГЧП. Конечно, это мало, но некоторым подспорьем для них служит консалтинг. Есть консультанты, которые специализируются на транспортном секторе, есть многопрофильные, но, к сожалению, их не хватает для того, чтобы помочь всем муниципалитетам, регионам ответить на их запросы и запустить конкретный проект. Именно поэтому было принято решение сформировать автономную организацию – «Национальный сектор ГЧП», которая аккумулирует все ресурсы, возникшие на рынке за последние 15 лет (ведущие консультанты, инвесторы, которые уже имеют опыт реализации проектов ГЧП в России и понимают все риски, связанные с этим, федеральные органы власти и строительные компании–операторы).

На рынке есть еще одна проблема запуска ГЧП-проектов - наличие профессионального бизнеса, который реально готов подписывать долгосрочные контракты (ведь ГЧП–соглашение предполагает сроки реализации от 3 лет, бывает, 25 лет и более). Раньше у нас было много строителей, готовых строить по госзаказу, но они больше ни за что не хотели отвечать. ГЧП же предполагает, что есть и строительство, и эксплуатация, и предоставление услуг. При этом услуги должна предоставляться качественно – потребитель должен быть доволен. Качественную услугу, в свою очередь, может поставить только профессиональный оператор. Последних на рынке ГЧП очень мало – они только появились в дорожном секторе, только начинают появляться в секторе парковочного пространства, но в других отраслях их ничтожное количество.

Не меньшие риски в реализации ГЧП-проектов возложены и на заказчика в лице государства, который обычно говорит: «Покажите мне профессионального оператора, ведь цель реализации проектов – не заработать деньги, а улучшить качество услуги для конечного потребителя». Вот тут и возникает пересечение интересов: задача государства в реализации ГЧП – достичь социально-экономического эффекта, у бизнеса – получить прибыль. ГЧП-проекты в сфере дорожного строительства – чрезвычайно социально-емкие. Кстати, не только дорожном секторе, но и в коммунальной сфере мы видим примеры, когда население остаётся недовольно конечным результатом и выходит на митинги. Так что политические риски государства в ГЧП тоже очень высоки.

Рисками нужно учиться профессионально управлять, иначе заключить соглашение о ГЧП и концессии не получится. Хорошо, что губернаторы и главы муниципалитетов на местах это начали понимать. Если вы хотите привлечь частные инвестиции в общественный сектор, расскажите населению, кто инвесторы, на каких условиях привлекаются инвестиционные средства. Любой ГЧП-проект как на федеральном, так и на муниципальном уровне – это, по сути, метод предвыборной компании руководителя, так что нужно к этому подходить серьезно.

Каковы перспективы TIF (Tax Increment Financing - Механизм отложенных налоговых платежей) в России – насколько это реалистично?

Насколько это реалистично, надо смотреть на пилотных проектах. Задача Национального центра ГЧП – определять стратегические инициативы и отрабатывать их на пилотных проектах в регионах. Именно поэтому мы запустили программу региональных инициатив, где сейчас отбираем различные инициативы – это такие предпроекты – и смотрим, как на них можно отработать, новые решения. Одно из таких решений – это как раз TIF. На федеральном уровне (на проектах РЖД, к примеру) уже озвучены планы Минтранса РФ отработать инструменты TIF и в ближайшие 2-3 года этот механизм может быть применен.

Кроме этого, напомню про недавнее поручение президента РФ о разработке механизма инфраструктурной ипотеки, который бы позволил привлекать инвестиции в ГЧП-проекты. Вот, TIF - это как раз один из таких механизмов. Точнее, это даже не механизм, а целый подход. Он довольно простой, заключается в косвенном эффекте инфраструктурных проектов.

Как я уже сказал, первая проба пера для запуска TIF – это пилотные проекты РЖД. Кстати, нормативная база на сегодняшний день сделать это тоже позволяет. Однако я не исключаю, в процессе выяснится, что есть некие законодательные препоны для реализации. Однако не начав действовать сегодня, мы не сможем понять, как это работает.

Какие сегодня назрели изменения в законодательстве для решения проблем реализации ГЧП-проектов в дорожном строительстве?

«Башкирское дело» 1 привело к тому, что половина рынка дорожного строительства и транспортных проектов с платой концедента попросту подвисли. Безусловно, надо «расшивать» эту проблему в рамках законодательства. Для этого нужно раз и навсегда определиться с понятием «плата концедента» на законодательном уровне, чтобы не было разнотолков ни у надзорных органов, ни у регуляторов. Те поправки в ФЗ-115, которые сегодня вносятся, как раз такие разъяснения делают. Предполагается, что после внесения изменений в закон, станет понятно: что такое плата концедента, когда должно происходить полное возмещение затрат из бюджета (ФАС сейчас предлагает 100-% ное размещение через 5 лет). У экспертного сообщества сразу возникает вопрос – почему именно через 5 лет, откуда вообще взялась эта цифра? В общем, вопрос дискуссионный, будем выносить его в Национальный центр ГЧП, на площадки Минэко, Минтранса и других ведомств.

Конечно, поправки должны соответствовать интересам рынка и прежде всего инвесторов. У нас их и так немного, не хотелось бы, чтобы стало еще меньше, благодаря тем поправкам, которые ФАС сегодня хочет внести.

Для противостояния подобным негативным ситуациям (как «башкирский кейс»), которые требуют изменений на законодательном уровне, и был создан Национальный центр ГЧП. Центр объединяет представителей бизнеса, операторов, проектные компании, строительные организации, консультантов, представителей инвестиционного сектора и, самое главное, регионов (губернаторов, профильных замгубернаторов). Мы также делаем ставку на представителей госкомпаний, госкорпораций, которые заинтересованы в участии в ГЧП.

Расскажите о текущих трендах в реализации проектов ГЧП по развитию транспортной инфраструктуры?

Во-первых, у нас появились новые направления: ТПУ, железнодорожная инфраструктура, легкорельсовый транспорт (ЛРТ), общественный транспорт. В этих сферах появляются инициативы, некоторые реализуют в рамках концессий или с применением механизмов квази-ГЧП. Но проблема в том, что у нас по-прежнему нет системного подхода (из-за отсутствия успешных примеров). Только от общих усилий участников рынка сейчас зависит, что мы предложим регулятору в этих новых отраслях, как сможем обойти те ошибки и проблемы, которые возникают. Если сможем убедить Минтранс РФ и Минэкономразвития РФ в необходимости введения системного подхода по этим направлениям, то потенциал проектов может составить порядка 300 млрд привлеченных инвестиций в транспортный сектор.

Второй тренд связан с «башкирским делом» и той ситуацией, которая возникла в сфере ГЧП в транспортном секторе. Задача, которая ставится перед всеми без исключения участниками рынка, - правильно среагировать на прецедент, включиться в работу по усовершенствованию законодательства. На сегодняшний день и ФАС, и Минэкономразвития открыты для дискуссии. Однако в самом экспертном сообществе пока не сложилось достаточно убедительной позиции по этому вопросу. Впрочем, эта ситуация уже дала толчок для расширения возможностей рынка.

В качестве третьего тренда хотелось бы вспомнить не менее обсуждаемую тему - систему «Платон». Это яркий пример запуска механизма субсидирования региональных ГЧП-проектов в других отраслях, не только в транспортной сфере. Нельзя не признать, что механизм действительно обеспечил импульс к росту региональных проектов. Регионы стали конкурировать между собой за ГЧП-проекты, появился источник финансирования – один из немногих в нашей стране. Хотя у экспертного сообщества к системе накопилось немало вопросов: методика расчетов несовершенна, ее надо дорабатывать. Кроме этого, надо решить главный вопрос: продолжаем ли мы дальше эту практику, вырабатываем новые механизмы поддержки региональных ГЧП-проектов не только в автодорожной отрасли, но и в транспортной инфраструктуре, если да, то в каких направлениях?

И, наконец, четвертый тренд - олигополия на финансовом рынке, в частности госбанковская олигополия. Ситуацию надо постепенно менять, на рынке должны быть представлены не только госбанки как ключевые финансирующие организации, но и другие инвесторы – пенсионные фонды, например. Конечно, работа по разработке новых финансовых механизмов поддержки ГЧП сегодня ведется. Минстрой РФ уже предложил один из них – Ипотечный фонд инфраструктуры, который позволит финансировать концессии в ЖКХ, привлекая дополнительные инвестиции не только за счет госбанков. Пока непонятно, на базе какой организации будет создан этот фонд, но если он заработает, то это будет первый пример вложения частных инвестиций в очень сложную отрасль (ЖКХ). Скорее всего, он заработает как механизм инфраструктурной ипотеки.

Сможем ли мы предложить подобный подход Минтрансу РФ для реализации ГЧП-проектов в транспортной отрасли – пока вопрос остается открытый для обсуждений.


  1. «Башкирское дело». В феврале 2017 года ФАС предписала аннулировать конкурс госкомитета Башкирии по транспорту на строительство автомобильной дороги «Стерлитамак – Магнитогорск», объяснив это тем, что концессии с полным возмещением расходов из бюджета (плата концедента) – это обход строгих правил госзаказа. Также ФАС инициировало поправки в действующий ФЗ-115, которые бы «исключали непрозрачные и неадминистрируемые требования из процедуры торгов на заключение концессионных соглашений, приблизив их к законодательству о контрактной системе», было предложено установить в законе о концессиях минимальный размер доли финансирования частным инвестором. Позднее ФАС пояснила, что речь не идет о пересмотре уже заключенных договоров. Минтранс и Росавтодор выступили с критикой такого предложения, признавая, что оно идет вразрез с текущими положениями закона. Претензии ФАС фактически оставили рынок без денег. Банки отказываются финансирвоать концессии, в которых расходы инвесторов покрываются из бюджета, пока их законность не будет доказана в суде. Напомним, стоимость строительства дороги по башкирскому конкурсу предположительно составляла 12,6 млрд руб. (с НДС исходя из капитального гранта), в том числе 8 млрд из бюджета региона (не более 75% гранта). Плата концедента (покрывает и расходы на эксплуатацию и ремонт) - не более 15,5 млрд руб. Победитель, «Башкирдорстрой», увеличил стоимость строительства до 14 млрд руб., но сократил государственное софинансирование до 7,9 млрд, а плату концедента – до 11,8 млрд. ↩︎

12:47, 07 июля 2017
Читайте также

Дмитрий Харламов
Генеральный директор ООО «ТРАНССТРОЙПРОЕКТ»

12:40

Дмитрий Еремеев
Генеральный директор Ассоциации развития стального строительства (АРСС)

18 июля
Stroy.Expert
59,08 68,00